Integriteitsbeleid voor lokale besturen Jeroen Maesschalck Leuvens Instituut voor Criminologie (LINC) K.U.Leuven jeroen.maesschalck@law.kuleuven.be

Twee benaderingen van integriteitsbeleid Overzicht Inleiding Vragen over de zin van integriteitsbeleid en enkele mogelijke tegenwerpingen Twee benaderingen van integriteitsbeleid Enkele instrumenten van integriteitsbeleid Het proces van invoering van een integriteitsbeleid Besluit

Inleiding: enkele definities Ethiek = algemeen aanvaarde waarden en normen die richtinggevend zijn voor het dagelijks handelen Integer handelen = handelen in overeenstemming met algemeen aanvaarde waarden en normen In de overheid, bvb.: loyaliteit, objectiviteit, onkreukbaarheid, openheid, zorgvuldigheid,.. Is meer dan het vermijden van fraude en corruptie Ambtelijk integriteitsbeleid = geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de overheid in haar geheel en het integer handelen van individuele ambtenaren afzonderlijk te bevorderen.

Inleiding: Groeiende interesse voor ambtelijk integriteitsbeleid Schandalen De klassieke ambtelijke ethiek komt onder druk De rol van ambtenaar is geëvolueerd van louter uitvoerder naar medespeler in het beleidsproces De burger is mondiger en vraagt meer openheid Administratieve hervormingen (“Nieuw Overheidsmanagement”) Budgethouderschap Kwaliteitsmanagement Privatisering/verzelfstandiging Nadruk op output Ethische dilemma’s

Vragen over de zin van integriteitsbeleid (1) Waarom hier geld in investeren? Is dit niet gewoon nog maar eens een modieuze trend in overheidsmanagement die wel weer zal overwaaien? Recente moderniseringen leiden tot nieuwe dilemma’s die nieuw integriteitsbeleid behoeven, bvb.: Kwaliteitsmanagement Gerichtheid op outputs Fundamenteel: “Omdat andere thema’s belangrijker zijn dan integriteit, is integriteit belangrijker dan om het even welk ander thema” (Dennis Thompson): Integriteit is geen primair beleidsdomein, maar wel essentiële randvoorwaarde voor: kwalitatieve en rechtvaardige beslissingen in de primaire domeinen vertrouwen van de burgers in de overheid

Vragen over de zin van integriteitsbeleid (2) Waarom een nieuw beleidsdomein met een eigen label (“integriteitsbeleid”) creëren? Kunnen we niet gewoon de klassieke instrumenten analyseren en waar nodig aanpassen? Labels zijn belangrijk om een thema op de agenda te plaatsen en beslissingen af te dwingen Het samenbrengen van instrumenten onder één label maakt een globale strategie mogelijk Onderlinge afstemming van instrumenten met het oog op synergieën

Mentale barrières tegen een integriteitsbeleid “Er zijn nauwelijks integriteitsproblemen in onze organisatie” Kan men alleen weten door goed detectiesysteem Er zijn ethische dilemma’s in elke overheidsorganisatie “Integriteitsbeleid zal de schandaalsfeer en wantrouwen van de burger alleen nog aanwakkeren” Enge korte termijnvisie Onderschatting van burger “De medewerkers zullen zich aangevallen voelen” Vermijden door de stimulerende, ondersteunende dimensie van integriteitsbeleid te benadrukken

Integriteitsbeleid: twee benaderingen De “controlerende” benadering Onethisch gedrag voorkomen Nadruk op externe controle: formele regels die specifiëren wat ambtenaren moeten vermijden Typische instrumenten: wetgeving strikte gedragscodes strikte procedures Mogelijke excessen: Rigiditeit, doelverschuiving “administrative evil” De “stimulerende” benadering Ethisch gedrag stimuleren Nadruk op interne controle: oordeelsvermogen aanscherpen, ondersteunen in het omgaan met dilemma’s Typische instrumenten: workshops, ambitieuze ethische codes individuele begeleiding Mogelijke excessen: willekeur, Weinig bestand tegen misbruik

Deontologische code als instrument van een integriteitsbeleid (1) Waarom codes? “Meetlat”: verschaft duidelijkheid Verhoogt “accountability”: mensen kunnen makkelijker aangesproken worden op hun verantwoordelijkheid Stimuleert betrokkenheid en loyauteit Toegevoegde waarde van een code (naast het hoofdstuk “Rechten en Plichten” in het statuut) Meer dan “het ethisch minimum” Minder juridische taal Kan duidelijker gestructureerd worden rond concrete waarden (waardoor waardenconflicten ook duidelijker kunnen geïdentificeerd worden) Flexibeler aan te passen mogelijkheid om meer rekening te houden met recente ontwikkelingen mogelijkheid om vlot voorbeelden toe te voegen Duidelijk zichtbaar instrument dat de kern van een nieuw integriteitsbeleid kan zijn Kan (door verwijzingen naar artikels) wel gelinkt worden aan statuut

Deontologische code als instrument van een integriteitsbeleid (2) Enkele keuzes inzake een code Bindend of vrijblijvend? Algemeen (en kort) of specifiek (en lang)? Eigen code of overnemen van anderen? Mogelijke aanvullende codes Voor specifieke functies (bvb. budgethouders, medewerkers vergunningenbeleid, informatieambtenaar, mandatarissen) Voor specifieke materies (bvb. spreekrecht, informatica, geschenken, nevenactiviteiten)

Deontologische code als instrument van een integriteitsbeleid (3) Vermijd lege generaliseringen: de code moet nuttig zijn voor de praktijk Duidelijk en leesbaar voor iedereen Zo eenvoudig mogelijk, maar niet te eenvoudig Logische structuur (geen overlappingen tussen de waarden) Zuinig en consistent met begrippen (zelfde definitie als in andere instrumenten) Zoveel mogelijk kruisverwijzingen Hou rekening met de volgorde van de waarden Vergeet “legaliteit” of “rechtmatigheid” niet Overweeg samenvoeging met andere richtlijnen in deontologisch vademecum

Deontologische code als instrument van een integriteitsbeleid (4) Code wordt best voorafgegaan door een inleiding: Op wie is de code van toepassing? Op welke manier is de code afdwingbaar? (dagelijkse ondersteuning, functioneringsgesprekken,…) Bij wie kunnen medewerkers terecht met vragen over de code? Moeten de medewerkers belang hechten aan de volgorde van de waarden in de code? Hoe worden medewerkers ondersteund als ze geconfronteerd worden met de onvermijdelijke botsing van de waarden die in deze code staan (trainingen, aanspreekpunt,…)? Wat zijn de andere instrumenten van het integriteitsbeleid?

Andere instrumenten van een integriteitsbeleid (1) Vorming Dilemmatrainingen Aanpak Moeten interactief zijn Moeten vertrekken van concrete dilemma’s uit de eigen praktijk Boodschap Definieer het probleem in termen van waarden, niet in praktische termen Overstijg de dichotomie Gebruik “morele verbeelding” Integriteit integreren in bestaande opleidingen Trainingen in specifieke instrumenten van integriteitsbeleid Doorlichten van het personeelsbeleid Aandacht voor integriteit bij selectie en rekrutering Integriteit als punt bij funtionerings- en evaluatiegesprekken Integriteit als competentie (“morele competentie”)

Andere instrumenten van een integriteitsbeleid (2) Risicoanalyse, gevolgd door structurele maatregelen: Een beleid inzake onverenigbaarheden Sensibiliseren Medewerkers sensibiliseren voor het belang van de problematiek (ook voor henzelf) Instrumenten (bvb. checklists) aanreiken opdat de medewerkers zelf kunnen identificeren wanneer er mogelijk een probleem is Medewerkers moeten systematisch mogelijke probleemsituaties rapporteren Een beleid inzake het aanvaarden van relatiegeschenken Ambtenaren mogen “geen giften, beloningen of enig voordeel vragen eisen of aannemen.” (APKB) “Zero gift policy” niet wenselijk Flexibeler beleid, maar minimaal: Geen enkele (schijn van) wederdienst Alle geschenken rapporteren Functiescheiding Functieroulatie Goed uitgewerkte procedures voor kwetsbare activiteiten Tijdsregistratiesysteem Goede regeling van het kasbeheer Etc.

Andere instrumenten van een integriteitsbeleid (3) Een vangnet voor integriteitsschendingen (“klokkenluidersregeling”) Doel: problemen oplossen alvorens ze een schandaal worden Twee elementen: Rapporteringskanalen Bvb. vertrouwenspersonen, interne audit, ombud, integriteitsbureau,… Opmerking: vertrouwenspersonen hebben niet alleen rol van rapporteringskanaal, maar ook algemeen coachende rol Bescherming tegen represailles Is niet het kernelement van een integriteitsbeleid, maar wel een noodzakelijk vangnet

Wat met inhoudelijke, normbepalende richtlijnen van een centrale actor? Veel vraag naar een centrale adviserende actor (“ethicus”, “ethische commissie”, “integriteitscommissie”,…) die inhoudelijke, normbepalende richtlijnen geeft: Ondersteunt leidinggevenden en medewerkers Creëert eenduidig beleid Voegt een extern perspectief toe Risico’s: Mogelijke deresponsabilisering van de lijn (zowel management als medewerkers) Management blijft uiteindelijk eindverantwoordelijke Mogelijk negatieve invloed op niveau van ethisch redeneren van de medewerkers Mogelijk tegengestelde richtlijnen van adviserende actor en management Mogelijke illusie van “puur objectief advies van expert” Risico’s van werken o.b.v. precedenten: de details kunnen het verschil maken en details zijn vrijwel nooit hetzelfde Mogelijke overbelasting van de centrale adviserende actor Mogelijke nuancerende maatregelen: Centrale adviserende actor adviseert pas in derde of vierde lijn (na directe chef, topmanagement en/of vertrouwenspersonen) Centrale adviserende actor moet zich vooral richten op algemene beleidsmaatregelen, eerder dan advies in concrete gevallen Overleg tussen adviserende actor en management over de aanbevelingen

Het proces van invoering van een integriteitsbeleid Voorbeeld: invoering van een deontologische code (1) Voorbereiding Documentenanalyse en interviews: Welke codes en richtlijnen bestaan reeds? Waar zijn er lacunes? Workshops met mensen die de code moeten toepassen: Bvb. door middel van dilemma-analyse: is de code een goede richtlijn voor het soort ethische dilemma’s waarmee men geconfronteerd wordt? Voorstelcode voorleggen aan andere stakeholders: vakbonden, “klanten,” leveranciers,…

Het proces van invoering van een integriteitsbeleid Voorbeeld: invoering van een deontologische code (2) Implementatie Code gebruiken in dilemmatrainingen van leidinggevenden en medewerkers Code systematisch ter sprake brengen in het werkoverleg Code ter sprake brengen in sollicatiegesprek, functioneringsgesprek, evaluatiegesprek Code gebruiken in interne en externe communicatie (bvb. verspreiden op affiches, toesturen aan leveranciers, systematisch afdrukken op de achterkant van het jaarverslag,…) Borging Code ondersteunen door klacht- en sanctieregeling Monitoren, evalueren en bijstellen van de code (bvb. d.m.v. geregelde “opfrissessies”) Systematisch rapporteren over de implementatie van de code

Ter afronding (1): Uitdagingen voor een succesvol integriteitsbeleid Integriteitsbeleid moet verder gaan dan holle retoriek Instrumenten moeten daadwerkelijk impact hebben op de werkvloer Integriteitsbeleid moet meer zijn dan controle Niet alleen integriteitsschendingen voorkomen Ook ondersteunen in het omgaan met ethische dilemma’s Nadruk op de stimulerende benadering

Ter afronding (2): Voorwaarden voor een succesvol integriteitsbeleid Engagement van de politieke en ambtelijke top is cruciaal Voorbeeldfunctie, rol in integriteitsbeleid Geen reden om geen integriteitsfuncionarissen of vertrouwenspersonen aan te duiden Integriteitsbeleid verdient eigen identiteit Noodzakelijk Een label “integriteitsbeleid” helpt om het thema op de agenda te krijgen en houden Een overkoepelend label maakt de onderlinge afstemming van instrumenten veel makkelijker Integriteitsbeleid mag niet opgeslorpt worden door bestaande domeinen zoals “kwaliteitsmanagement” of “competentiemanagement” Integriteitsbeleid moet afgestemd zijn op andere, vooral horizontale, beleidsdomeinen Integriteitsbeleid moet gedragen zijn door de medewerkers