entiteit e-government en ICT-beheer Studie “Goede praktijken digitaal-vriendelijke regelgeving voor de Vlaamse overheid” in opdracht van de Vlaamse overheid Beleidsdomein Bestuurszaken entiteit e-government en ICT-beheer

“Zoeken naar goede praktijken om ervoor te zorgen dat bij de opmaak van Vlaamse regelgeving en meer bepaald de in deze regelgeving beschreven processen en procedures, het gebruik van elektronische middelen wordt vergemakkelijkt, gestimuleerd en geüniformeerd”

Huidige toestand Hoe worden elektronische procedures momenteel in de regelgeving vertaald? Enkele voorbeelden Richtlijnen voor indienen jaarverslagen door de centra voor algemeen welzijnswerk: “in drie papieren exemplaren + één elektronische kopie” Milieuvergunningen: overgangsfase (sommige documenten kunnen in elektronische vorm ingediend worden; specifieke procedure binnen de huidige mogelijkheden van het elektronisch loket “eMil”) Bestuurlijk toezicht: verplichting tot gebruik van het digitaal tekenplatform van de Vlaamse overheid (thans gewijzigd) Aangifte e-loket Landbouw: authenticatie via e-ID (naar het voorbeeld van Tax-on-Web) Aanvragen toeristische samenwerkingsverbanden bij Toerisme Vlaanderen: “met een aangetekende brief, per fax of elektronisch, als dat een ontvangstbewijs van de geadresseerde oplevert”

Huidige toestand Soms ook bizar: voorbeeld decreet 25 mei 2007 “Alle kennisgevingen met betrekking tot Vlaamse voorkooprechten door middel van het e- voorkooploket gebeuren langs elektronische weg en worden bevestigd door een elektronische handtekening of een gekwalificeerd certificaat” Vraag: nood aan uniformering?

Uniformiseren? Volgens ons men vooral peilen naar de aard van de administratieve processen die binnen het beleidsdomein bestaan, het veiligheidsniveau waaraan de authenticatie, de onweerlegbaarheid en de betekening moeten voldoen De keuze van de oplossingen is in grote mate een kwestie van risicobeheer. Niet alle administratieve processen vergen hetzelfde niveau van beveiliging op het vlak van authenticatie, onweerlegbaarheid in de vorm van handtekening en betekening, archivering, etc. Bovendien is het ook belangrijk om te weten welke partijen bij het administratief proces betrokken zijn. Gaat het enkel over interne communicatie binnen de Vlaamse overheid? Of is het proces daarentegen gericht op externe partijen? Natuurlijk moet men altijd blijven “coördineren”!

Focus: vragen digitaal-vriendelijke regelgeving: enkel richtlijnen voor “nieuwe” regelgeving? probleem: “oude” regelgeving legt soms beperkingen op (decretaal) ook oplossing nodig voor omgaan met bestaande regelgeving. veel bestaande Vlaamse regelgeving houdt enkel rekening met procedures via uitwisseling van papier Voorbeeld: “De aanvraag van de erkenning als uitzendbureau en van de hernieuwing ervan worden bij een ter post aangetekend schrijven gericht aan de Vlaamse minister. De aanvraag dient te geschieden op een daartoe bestemd formulier waarvan het model wordt vastgesteld door de Vlaamse minister” (Art. 2 van het Besluit van 27 maart 1991 van de Vlaamse Regering tot uitvoering van het decreet van 6 maart 1991 houdende regeling tot erkenning van de uitzendbureaus in het Vlaamse Gewest)

Mogelijke oplossing: zie Ordonnantie BHG van 13/02/2014 elektronische communicatie heeft dezelfde rechtsgevolgen onder de voorwaarden van deze ordonnantie elektronische communicatie met externe geadresseerden mits toestemming aangepaste garanties voor authenticiteit, integriteit en bewijsvoering achteraf overheden maken zelf kenbaar wanneer en hoe de elektronische communicatie moet gebeuren indien ondertekening wordt opgelegd, stellen de overheden zelf een aangepast elektronisch alternatief vast (e-ID kan worden verplicht) tijdstip van verzending en ontvangst wordt in de ordonnantie vastgelegd regering krijgt bevoegdheid gedurende 60 maanden om wetgeving aan te passen (te bevestigen door het Parlement binnen 15 maanden)

Conclusie Opdracht was om mensen die bij de Vlaamse Overheid regelgeving schrijven, te helpen om die regelgeving “digitaal-vriendelijk” te maken Hoe? Liefst via stroomschema’s, fiches, e.d. Is zoiets überhaupt mogelijk?

Om te beginnen is er de brede “e-government” context eenmalige opvraging toegangs- en gebruikersbeheer authentieke bronnen informatieveiligheid bescherming van persoonsgegevens ...

Vraag is ook: kunnen wij hierin onze zin doen? Europese regelgeving artikel 8 van Richtlijn 2006/123/EG (de zogenaamde “Dienstenrichtlijn) besluit nr. 2011/130/EU van de Commissie van 25 februari 2011 Europese Verordening over elektronische identificatie en vertrouwensdiensten Vlaamse regelgeving In principe kan de Vlaamse wetgever voor administratieve processen die tot haar bevoegdheid behoren (en binnen de krijtlijnen van het Europees recht) zelf bepalen aan welke voorwaarden, bijvoorbeeld, de handtekening of de betekening moeten voldoen Federale regelgeving is vooral belangrijk in deze context omdat ze de gemeenrechtelijke basis is voor de beoordeling van de juridische geldigheid van elektronische administratieve processen waarvoor geen specifieke regels op Vlaams niveau zijn uitgevaardigd.

Bestaande “transversale” Vlaamse regelgeving Art. 13. van het “e-government” decreet van 18 juli 2008 : “De Vlaamse Regering kan decretale bepalingen aanpassen om de erin opgelegde verplichting om een bepaald formulier te gebruiken af te schaffen of om het model van een formulier af te schaffen en te vervangen door een opsomming van de gegevens die aan de bevoegde overheid moeten worden bezorgd met het oog op de toepassing van de regeling in kwestie”.

Een poging Welke onderdelen van een administratief proces zijn problematisch wanneer zij in een digitale omgeving geregeld moeten worden? authenticatie (wie is wie?, wie heeft welke rechten?, ...) handtekening (of beter: “authenticatie van gegevens”: origine en integriteit) kennisgeving (hoe breng ik iemand “traceerbaar” op de hoogte?) Poging tot “stroomschema” in de volgende dia’s

Voorbeeld: authenticatie Opdracht: opstellen van digitaalvriendelijke regelgeving (regelgeving die het gebruik van digitale informatie- en communicatie toelaat of verplicht) in een situatie waarin authenticatie van personen en/of gegevens is vereist. Klassiek voorbeeld: opstellen van een decreet waarin een procedure moet worden bepaald voor aanvraag en toekenning van een vergunning.

Authenticatie? Onder “authenticatie”verstaan we in deze context twee dingen: Maximale zekerheid verwerven over identiteiten en bevoegdheden van personen; Maximale zekerheid verwerven over de authenticiteit van de gegevens (zowel oorsprong als integriteit). Voorbeelden van in te vullen functies: Wat is de exacte identiteit van de aanvrager? Kan de aanvraag aan hem worden toegerekend? Is de vergunning afgeleverd door de bevoegde ambtenaar? Is dit de echte en onvervalste versie van de vergunning?

Uitgangspositie Bij het schrijven van digitaalvriendelijke regelgeving zijn er betreffende authenticatie twee mogelijke uitgangsposities: De betrokken regelgever is bevoegd om de authenticatiefunctie zelf in te vullen (Uitgangspositie 1) De betrokken regelgever is voor het invullen van de authenticatiefunctie gebonden door hogere regelgeving (Uitgangspositie 2).

Uitgangspositie 1: Regelgever kan vrij de authenticatiefunctie invullen In deze uitgangspositie kan de regelgever zelf bepalen welke regels nodig zijn. Hierbij houdt de regelgever rekening met o.m. volgende factoren: Kan men in de gegeven context het gebruik van digitale middelen verplichten (in principe niet mogelijk voor natuurlijke personen in een niet-professionele hoedanigheid)? ...

Kan men digitale procedure verplichten? Indien neen: zowel in procedure via papieren drager als in procedure via digitale kanalen voorzien + beslissen op welk detailniveau men dit wenst te regelen (min of meer flexibiliteit toegelaten?). Voor procedure via papieren drager wordt authenticatiefunctie gewoonlijk vervuld door het opleggen van de handgeschreven handtekening Voor procedure via digitale kanalen kan authenticatiefunctie op verschillende wijzen ingevuld worden (overleg met ICT-verantwoordelijken welke middelen daarvoor in de gegeven context best aangewezen zijn) Indien ja: enkel in procedure via digitale kanalen voorzien (verschillende wijzen mogelijk; overleg met ICT-verantwoordelijken + beslissen op welk detailniveau men dit wenst te regelen (min of meer flexibiliteit toegelaten?) Noot: De vraag of men de authenticatiefunctie al dan niet in detail wenst te regelen hangt vaak af van het feit of men de betrokken partijen wil verplichten om specifieke technologische oplossingen te gebruiken (bijv. online registratie via een specifiek elektronisch loket, al dan niet met gebruik van de e-ID, etc.). Overleg dit met de ICT-verantwoordelijken.

Uitgangspositie 2: Regelgever is gebonden door hogere authenticatievoorschriften In deze uitgangspositie heeft een hiërarchisch hogere regelgever reeds gedeeltelijk de authenticatiefunctie ingevuld. In veel gevallen zal de hogere regelgever bepaald hebben dat de betrokken documenten (aanvragen, vergunningen, etc.) “ondertekend” moeten worden.

Wettelijk kader Indien niets anders is vermeld kan “ondertekening” of “handtekening” zowel door de geschreven handtekening als via elektronische weg ingevuld worden. Art. 1322, lid 2 BW: “: “Kan, voor de toepassing van dit artikel, voldoen aan de vereiste van een handtekening, een geheel van elektronische gegevens dat aan een bepaalde persoon kan worden toegerekend en het behoud van de integriteit van de inhoud van de akte aantoont.”

Invulling Bepaalt de hogere regelgeving aan welke eisen de handtekening moet voldoen? Indien neen: wil men op dit (lager) niveau specifieke voorwaarden opleggen? Neen: loutere verwijzing naar art. 1322, lid 2 zorgt voor maximale flexibiliteit. Ja: bedoeling van de op te stellen regelgeving bestaat erin specifieke digitale werkwijze te verplichten Indien ja: welke voorwaarden worden in de hogere regelgeving opgelegd?

Hogere regelgeving legt “ondertekening “op Regelgeving bevat geen verdere voorwaarden Regelgeving bevat specifieke voorwaarden Lager niveau wenst flexibiliteit te behouden Lager niveau wenst specifieke voorwaarden Loutere verwijzing naar Art. 1322, lid 2 BW volstaat Specifieke voorwaarden indien nodig verder uitwerken

Voorbeeldscenario Decreet bepaalt: “De adviezen van de Commissie XYZ worden ondertekend door de voorzitter en medeondertekend door de secretaris.” “De Vlaamse Regering bepaalt de nadere modaliteiten voor de uitvoering van dit decreet” Opdracht: schrijven van een digitaalvriendelijk uitvoeringsbesluit

Goede visie Uitgaan van de vraag wat men met de “ondertekening” wil bereiken. Is maximale flexibiliteit gewenst: “open” bepaling” die naar art. 1322, lid 2 BW verwijst (oplossing 1) Wil men specifieke werkwijze verplichten: bepaling die het gebruik van een specifiek informatiesysteem oplegt (oplossing 2)

Verkeerde visie Uitgaan van het standpunt dat de manuele handtekening zo goed mogelijk moet nagebootst worden.

Mogelijke oplossingen “De ondertekening van de adviezen van de Commissie kan verricht worden via elke elektronische weg die aan de voorwaarden van artikel 1322, lid 2 BW voldoet” “Voor de ondertekening van de adviezen van de Commissie melden de voorzitter en de secretaris zich met de aan hen toegekende gebruikersidentificatie en een door henzelf gekozen paswoord aan bij het elektronisch loket XYZ en bevestigen zij hun akkoord met het advies volgens de procedure waarin dit loket voorziet”

Vraag: wat dan met de “gekwalificeerde elektronische handtekening”? Doel van dit (Europees) concept is niet: norm opleggen aan nationale regelgevers over hoe een elektronisch handtekening eruit moet zien! is wel: soort van handtekening die alle lidstaten van elkaar moeten accepteren indien hun regels enkel naar (handgeschreven) handtekening verwijzen Daaraan verandert de Verordening (EU) 910/2014 niets!

Voorbeeld: kennisgeving Opstellen van digitaalvriendelijke regelgeving (regelgeving die het gebruik van digitale informatie- en communicatie toelaat of verplicht) in een situatie waarin kennisgeving (van een beslissing of van bepaalde informatie) is voorgeschreven. Klassiek voorbeeld: opstellen van een decreet waarin een procedure moet worden bepaald voor kennisgeving van een administratieve beslissing (bijv. toekenning of weigering van een vergunning)

Kennisgeving? In het algemeen moet een kennisgeving aan bepaalde functionele vereisten voldoen: Wie geeft kennis aan wie? Is de kennisgeving effectief verricht? Wanneer is de kennisgeving verricht? Voorbeelden van in te vullen functies: Is de geadresseerde in staat om te controleren van wie de kennisgeving uitgaat? Kan de geadresseerde nagaan of de informatie echt en onvervalst is? Kan het tijdstip van de kennisgeving vastgesteld worden? Kan de kennisgever bewijzen dat aan de kennisgevingsplicht is voldaan? Noot: In tegenstelling tot kennisgeving met papieren documenten vereist kennisgeving via elektronische weg niet dat gegevens worden “verplaatst”.

Uitgangspositie Bij het schrijven van digitaal-vriendelijke regelgeving zijn er betreffende kennisgeving twee mogelijke uitgangsposities: De betrokken regelgever is bevoegd om de kennisgevingsfunctie zelf in te vullen (Uitgangspositie 1) De betrokken regelgever is voor het invullen van de kennisgevingsfunctie gebonden door hogere regelgeving (Uitgangspositie 2).

Uitgangspositie 1: Regelgever kan zelf de kennisgevingsfunctie invullen In deze uitgangspositie kan de regelgever zelf bepalen welke regels nodig zijn om aan de functies van de kennisgeving invulling te geven. De enige vraag is hier: op welke manier kan de kennisgeving in de gegeven context best verricht worden? Hierbij houdt de regelgever rekening met o.m. volgende factoren: Kan men in de gegeven context het gebruik van digitale middelen verplichten (in principe niet mogelijk voor natuurlijke personen in een niet-professionele hoedanigheid)?

Uitgangspositie 2: Regelgever is gebonden door hogere normen In deze uitgangspositie heeft een hiërarchisch hogere regelgever reeds gedeeltelijk de kennisgevingsfunctie ingevuld. In veel gevallen zal de hogere regelgever bepaald hebben dat de betrokken documenten (aanvragen, vergunningen, etc.) schriftelijk aan de geadresseerde bezorgd moeten worden.

Wettelijk kader Indien de hogere regelgeving louter bepaalt dat de kennisgeving “schriftelijk” moet gebeuren kan dit zowel door klassieke (post)verzending als via elektronische weg ingevuld worden. Art. 2281, lid 1 BW: "Wanneer een kennisgeving schriftelijk dient te gebeuren om door de kennisgever te kunnen worden aangevoerd, wordt ook een kennisgeving per telegram, telex, telefax, elektronische post of enig ander telecommunicatiemiddel dat resulteert in een schriftelijk stuk aan de zijde van de geadresseerde, als een schriftelijke kennisgeving beschouwd. Hetzelfde geldt wanneer de kennisgeving slechts daarom niet in een schriftelijk stuk resulteert aan de zijde van de geadresseerde omdat deze een andere wijze van ontvangst hanteert.”

Invulling Bepaalt de hogere regelgeving aan welke eisen de kennisgeving moet voldoen? Indien neen: wil men op dit (lager) niveau specifieke voorwaarden opleggen? Neen: loutere verwijzing naar art. 2281 BW zorgt voor maximale flexibiliteit. Ja: bedoeling van de op te stellen regelgeving bestaat erin specifieke digitale werkwijze te verplichten Indien ja: vaak zal de hogere regelgeving voorschrijven dat de kennisgeving via aangetekende zending moet worden verricht.

Voorbeeldscenario Decreet bepaalt: “De beslissing van de bevoegde ambtenaar wordt via aangetekend schrijven aan de aanvrager meegedeeld.” “De Vlaamse Regering bepaalt de nadere modaliteiten voor de uitvoering van dit decreet” Opdracht: schrijven van een “digitaal-vriendelijk” uitvoeringsbesluit

Correcte visie Uitgaan van de vraag wat men met de “aangetekend schrijven” wil bereiken. Is maximale flexibiliteit gewenst: “open” bepaling” die enkel functionele eisen bevat (oplossing 1) Wil men specifieke werkwijze verplichten: bepaling die het gebruik van een specifiek informatiesysteem oplegt en/of meer zekerheid biedt m.b.t. functionele eisen van de kennisgeving (oplossing 2)

Oplossingen “Aan het vereiste van het aangetekend schrijven kan worden voldaan door een ter post aangetekende zending of door een elektronische verwerking van gegevens die voldoet aan de voorwaarden van artikel 2281 BW en bovendien een bewijs oplevert van deze verwerking, van het tijdstip waarop ze is verricht en van de authenticiteit en de integriteit van de verwerkte gegevens”. “De beslissingen van de bevoegde ambtenaar kunnen worden meegedeeld door een ter post aangetekende zending of via het elektronisch loket XYZ, op voorwaarde dat de geadresseerde zichzelf en zijn elektronisch postadres vooraf bij dit loket heeft geregistreerd en daarbij uitdrukkelijk heeft toegestemd dat de administratie via dit postadres aan haar kennisgevingsplicht jegens hem mag voldoen.”

Conclusies Ontwerp digitaal-vriendelijke regelgeving zoveel mogelijk vanuit een zo zuiver mogelijk functioneel standpunt. Voor die functionele benadering bestaan veel minder juridische obstakels bestaan dan vaak wordt voorgesteld. Bij de regeling van een administratief proces moet vooral uitgegaan worden van algemene principes zoals: “neutraliteit” (laat de regelgeving zowel papier-gebaseerde als elektronische communicatievormen toe?), “flexibiliteit” (laten de regels voldoende ruimte voor toekomstige technologische ontwikkelingen?), “risicobeheer” (wat zijn de risico’s op betwistingen betreffende de authenticiteit en/of integriteit?), “efficiëntie” (leidt de regelgeving tot efficiëntere administratieve processen) en “kost” (zijn de opgelegde eisen inzake elektronische communicatie betaalbaar?).

Jos Dumortier time.lex - Information & Technology Law Congresstraat 35 B-1000 Brussel (t) +32 (0)477 33 82 96 www.timelex.eu / jos.dumortier@timelex.eu