ESR 95 : een gelegenheid voor PPS ? Arnaud DESSOY Research – DBB September 2011 1

Inhoud Wat is ESR 95 ? Impact van ESR 95 op de saldi van de gemeenten – raming ? Hoe worden PPS-projecten behandeld binnen ESR 95 ? Besluit

Europees Stelsel van Rekeningen (ESR 95) ? 3

Rekeningen ESR 95 ? Oorsprong: instrument voor statistiek en macro-economische analyse (nationale boekhouding) – geharmoniseerd op niveau van de EU Integraal systeem dat in detail de componenten beschrijft van een «volledige economie» (dwz van een gewest, land of groep van landen) en de relaties met andere volledige economieën Bepaling van de “macro-economische” aggregaten (geharmoniseerd op Europees niveau): ∑ Toegevoegde waarde  bbp

Verschillende institutionele sectoren BUITENLAND - S2 TOTALE ECONOMIE (S1) Huishoudens (S14) Niet-financiële ondernemingen (S11) Financiële instellingen (S12) Instellingen zonder winstoogmerk (S15) Overheden (S13)

Hiërarchie tussen de verschillende rekeningen Systeem ESR 95 = systeem met een hiërarchie tussen de verschillende rekeningen:  Geheel van transacties in de economische cyclus van productie en consumptie Type rekening Boekhoudsaldo 1. Productie Toegevoegde waarde 2. Exploitatie Exploitatieoverschot / gemengde inkomens 3. Bestemming primaire inkomens Saldo van primaire inkomens 4. Tweede bestemming van inkomens Beschikbare inkomens 5. Aanwending beschikbare inkomens Sparen 6. Kapitaal Financierings- Capaciteit (+) / behoefte (-)

Juridisch kader ? Artikel 338 vh Verdrag over de werking vd Europese Unie :  het Parlement en de Raad nemen de maatregelen om de nodige statistieken op te stellen over de activiteiten van de Unie. Vb. : Coördinatie van de economische en monetaire politiek Procedure in verband met de buitensporige tekorten (PBT) Financiële bijdrage van de lidstaten in het budget van de EU Toekennen van subsidies in kader van de politiek van structurele fondsen ESR 95 : tekst aangenomen in een Europees Reglement (rechtstreeks van toepassing en waarvoor geen omzetting nodig is in het nationaal recht) die een gemeenschappelijk methodologisch kader oplegt en transmissie van de statistieken bepaalt voor alle lidstaten van de Unie samen. Eurostat : = Officiële statistieken van de Europese Unie (afhankelijk van de Commissie)  productie van statistieken, interpretatie/methodologie, controle van de kwaliteit (auditgerechtigd) INR =Instituut van de Nationale Rekeningen (= nationale evenknie van Eurostat)

ESR95 & convergentiecriteria van de EU-landen ? Evolutie : systeem van geharmoniseerde reporting om de convergentiecriteria van de EU-landen te evalueren (procedure bij buitensporige tekorten (PBT). “Selon le Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au Traité de la CE, le déficit (respectivement l’excédent) public est défini comme le besoin (respectivement la capacité) de financement de l'ensemble du secteur des administrations publiques*. Il est calculé selon les concepts de la comptabilité nationale (Système Européen de Comptes, SEC95)”. * administration centrale, administrations d'états fédérés, administrations locales, et administrations de sécurité sociale

Criteria voor toetreding tot de EURO Aanpassing van ESR 95 in het kader van de Procedure bij buitensporige tekorten (PBT) Twee criteria voor de openbare financiën : Tekort van de overheden (< 3 % BBP) Schuld van de overheden (< 60 % BBP) Praktische problemen (in verschillende landen van EU) : Verschillen in publieke boekhouding ? Aflijning van de openbare sector ? Convergentiecriteria en perimeter van de publieke sector worden bepaald op basis van de methodologie ESR 95 9

Interne stabiliteitspact Problematiek Geconsolideerde benadering Centrale overheid Sociale zekerheid Gewesten Lokale overheden Begrotingsnormen respecteren (Maastricht) NFS: 3% bbp Overheidsschuld: 60% bbp Intern stabiliteitspact (ISP) Verdeling begrotingsinspanningen

Besluit : Als concept is ESR 95 dus : een statistisch systeem voor nationale boekhouding : ≠ systeem voor openbare boekhouding ≠ administratief/juridisch concept = “Rode draad” = economisch/statistisch concept (reële stromen tussen sectoren)  veel verrichtingen worden “geherkwalificeerd” Financieringssaldo (ESR 95) ≠ budgetsaldo van de boekhoudkundige rekeningen ≠ boekhoudsysteem bedoeld om te worden toegepast door instellingen (ondernemingen, openbare instellingen, …) Geharmoniseerd reportingsysteem (bookhouding “ex post”  omzetten van oorspronkelijke gegevens (via transactietabel) Beeld per sector (macro-economisch) ESR 95 houdt geen boekhoudhervorming in voor openbare financiën (maar legt een impliciete druk  cf. rapport Governance)

een middel tot budgetraming en - planning Boekhouding ESR 95? In het kader van de procedure rond buitensporige tekorten wordt ESR 95 : een middel tot budgetraming en - planning Versterking van de normen en controles in het kader van het nieuwe pact over economische beleidsvoering Lokale sector wordt meer en meer betrokken (concrete modaliteiten moeten nog bepaald worden)

2. Impact van ESR 95 op de saldi van de gemeenten – raming ? 13

Omzetting van boekhoudgegevens Technisch gezien is het mogelijk om saldi om te zetten uit de “gemeenteboekhouding” volgens “normen ESR 95“ op basis : Economische codes (ex : interesten, aflossingen, lonen, subsidies,….) Netto vastgestelde rechten (ontvangsten) en aanrekeningen (uitgaven) Gemeenten moeten hun boekhouding niet aanpassen !

ESR 95 : belangrijke verschillen met de gemeenteboekhouding ONTV UITG Gewone dienst KAP.AFL. ONTV UITG DEP Buitengew. dienst LENINGEN Eigen dienstjaar Gecum. overschot Reserve- fonds Gecum. overschot Reserve- fonds Algemeen totaal “Afvlakkingseffect” van de investeringen via de boekhouding: Buitengewone dienst: registratie van de leningen Gewone dienst: registratie van de aflossingen ( lasten gespreid op basis van de economische levensduur van het goed) maar in evenwicht gebracht door recurrente inkomsten  mechanisme van de “draaglijkheid” van de schuld Overboekingen (overdracht van overschotten tussen dienstjaren)  Evenwicht algemeen totaal

ESR 95 : belangrijke verschillen met de gemeenteboekhouding ONTV UITG DEP KAP.AFL. Gewone dienst ONTV UITG LENINGEN Buitengew. dienst. Eigen dienstjaar Gecum. overschot Reserve- fonds Gecum. overschot Reserve- fonds Algemeen totaal ESR 95 : het Netto te Financieren Saldo houdt geen rekening met “financiële operaties”: Buitengewone dienst: geen registratie van de leningen  verslechtering van buitengewone saldo Gewone dienst : voor de financiële lasten houdt men enkel rekening met de interesten  verbetering van het gewone saldo Geen rekening gehouden met overboekingen (overdrachten van overschotten tussen dienstjaren)  evenwicht eigen dienstjaar Opmerking: aankopen en verkopen van deelnemingen worden eveneens beschouwd als financiële operaties.

Gevolgen voor de financiële evenwichten Gevolgen voor de financiële evenwichten ? Vb: 19 Brusselse gemeenten (rekeningen 2008) Saldo “Gemeentelijke boekhouding” (incl. overgedragen boni en overboekingen) Saldo “ESR 95” (zonder financiële verrichtingen en zonder overgedragen boni en overboekingen ) Verslechtering van het buitengewone saldo Verslechtering van het saldo algemeen totaal

3. Hoe worden PPS-projecten behandeld binnen ESR 95? 18

Evolutie van de rechtspraak ESR 95? Gezien de dwingende impact op het publieke beheer trachten talrijke lidstaten de regels van ESR 95 te “optimaliseren” (≠ fraude !) op basis van de volgende hefbomen: Bepaling van de perimeter van de overheidssector (“deconsolidatie”) Uitstel/vervroegen van transacties Uitvoering van “uitzonderlijke” transacties (cf. licentie gsm-operator, Belgacom-pensioenfondsen, …) Problematiek van financiële engineering (effectisering, PPS ...) Constante aanpassing van de interpretatieregels  cf. Handleiding ESR95 voor het overheidstekort en de overheidsschuld

Verschillen in behandeling van PPS Klassieke gevallen van langetermijncontracten die geen boekhoudproblemen scheppen Dienstcontracten Concessiecontracten Joint ventures (gemengde vennootschap) "Build and delivery" contracten Leasing Maar specifieke regels voor “PPS”-contracten beslissing van Eurostat van 11 februari 2004 Duidelijke gedragslijn met het oog op een rechtvaardige behandeling

Hoofdvraag? Is het bestuur de economische eigenaar van de investering in het contract?  Komt de investering in de balans van het bestuur ? Ja  impact op het financieringssaldo (via de registratie van uitgaven voor bruto vaste kapitaalvorming en van rentelasten) en op de schuld (via de boeking van een langetermijnkrediet) van de overheidsadministraties Nee  enkel impact op het financieringssaldo via de registratie van een uitgave voor aankopen van gewone goederen en diensten  “Deconsolidatie” 21 21

Regel van Eurostat Activa verbonden aan een publiek-private samenwerking worden niet opgenomen in de rekeningen van de overheidsadministraties indien: Afhankelijk van de deling van het risico: Bouwrisico Beschikbaarheidsrisico Vraagrisico De privésector het grootste deel van het risico van de transactie moet dragen Buiten publ. sector indien private partner bouwrisico + ofwel beschikbaarh.-/ ofwel vraagrisico draagt Kwalificatie van PPS door INR of Eurostat op basis van de analyse v/d contracten van het project voor elk geval apart

Bouwrisico te late oplevering niet naleven van specifieke normen meerkosten technische gebreken externe negatieve effecten (onder meer op het milieu)  Het feit dat de overheidsadministratie verplicht is om aan de partner betalingen te doen zonder rekening te houden met de staat van de activa, en/of om systematisch de meerkosten te betalen, bewijst dat zij de meeste bouwrisico's draagt 23 23

Beschikbaarheidsrisico niet kunnen leveren van het volume of de kwaliteit zoals contractueel vooropgesteld niet naleven van de veiligheidsnormen in het contract  De overheidsadministratie wordt geacht dit risico niet te dragen indien zij de mogelijkheid heeft om haar betalingen aan de in gebreke zijnde partner automatisch en fors te verminderen  De betalingen door de overheid moeten afhangen van de effectieve graad van beschikbaarheid van de partner gedurende een bepaalde periode 24 24

Vraagrisico variabiliteit van de vraag wanneer die niet toe te schrijven is aan het beheer van de partner = economische cyclus, markttrends, veranderende voorkeur van de gebruikers, economische veroudering = normaal economisch risico ≠ overheidsinitiatief (beschikking van hogerhand)  De overheidsadministratie wordt geacht dit risico te dragen wanneer zij verplicht is om de partner een bepaald niveau van betaling te garanderen ongeacht het niveau van de reële vraag 25 25

Bijkomende criteria de partner is een overheidsbedrijf risico verbonden aan de restwaarde v/h actief de administratie financiert en/of stelt zich borg voor de privépartner sinds de financiële crisis van 2008 wordt op deze punten speciaal toegezien en moeten ze gezamenlijk worden onderzocht 26 26

Problematiek v/d publieke financiering indien de kapitaalkosten overwegend van de overheidsadministraties komen (via het toekennen van kredieten en/of participaties of investeringssteun), geldt dat als een indicatie dat de overheidsadministraties het merendeel van de risico's dragen in dat geval moeten de investeringen worden opgenomen in de rekeningen van de overheidsadministraties 27 27

Problematiek v/d overheidswaarborg indien de verleende waarborgen het merendeel van de kapitaalkosten dekken, moeten de investeringen worden opgenomen in de rekeningen van de overheidsadministraties dat is ook zo als in alle omstandigheden aan de partner een vooraf bepaalde return wordt gewaarborgd in alle andere gevallen moet, als een beroep wordt gedaan op de waarborg, de herklassering van de activa onderzocht worden 28 28

Overheidsfinanciering en -waarborg: samen de tests op het aandeel van overheidsfinanciering en -waarborg moeten gezamenlijk worden uitgevoerd Indien de administratie slechts een miniem gedeelte van het project financiert, maar het grootste deel van de schuld van de partner waarborgt, dan zou de combinatie van beide elementen moeten meebrengen dat de administratie het merendeel van de kapitaalkosten en ook van de risico's dekt 29 29

Besluit Elk mechanisme dat de overdracht van de risico's/voordelen naar de private partner beperkt, wordt grondig gecontroleerd voor elk geval apart (overheidswaarborgen, publieke financiering, cap/floor op de beschikbaarheidsvergoedingen en/of op de boetes voor het overtreden van bepalingen, te genereuze clausules,…) Een PPS is een financieringsmiddel waarmee de schuldenlast binnen de perken blijft, maar dat niet alleen gekozen mag worden om verplichtingen verbonden aan de ESR 95-normen te omzeilen ? Keuze van beheer Boekhoud-normen