Burgerparticipatie in Vlaamse steden Naar een innoverend participatiebeleid Het verslag van de Commissie Keulen

Opbouw van de presentatie Wie, wat, hoe en waarom? Participatie: ‘Anders kijken’ Participatie: ‘Anders organiseren’ 2

Wie, wat, hoe en waarom? Situering van de werkgroep Wat gebeurt nu en straks? Positie van de werkgroep Doel van de werkgroep …Innoverend participatiebeleid 3

Situering van de werkgroep Geïnstalleerd door Minister Keulen Kerngroep van deskundigen Werkgroep met stadsbestuurders Kritische reflectie over alle teksten: ‘Is het herkenbaar? Verwoordt het relevante vragen?’ Gegroeid uit interactie 4

Wat gebeurt nu en straks? 31 maart: publieke presentatie Publicatie verkorte brochure (20 p) voor ruime verspreiding Debat op maat in de steden, georganiseerd door het Kenniscentrum Vlaamse steden i.s.m. Team Stedenbeleid (Vlaamse overheid) 5

Positie van de werkgroep Debat en inbreng komen op tijd Behoefte en vragen in de steden: ‘Hoe moet het nu verder?’ Veel initiatief en zoektocht naar vernieuwing in het veld Maar: weinig empirisch materiaal voorhanden (ook voor het rapport) 6

Doel van de werkgroep Versterken van competenties Beleidsaanbevelingen Door een kader te weven doorheen de praktijk Prikkelen en doen denken Materiaal voor zelfevaluatie en publiek debat Beleidsaanbevelingen Voor burgers, burgermaatschappij en stadsbestuurders Voor de Vlaamse overheid 7

Innoverend participatiebeleid ‘Anders kijken’ ‘Anders organiseren’ Beleid Nood aan visie, evaluatie,debat, stadsbrede aanpak, systematiek, investeren in middelen 8

Participatie: ‘Anders kijken’ 9

Een werkmodel Burgers Politiek Participatiepraktijken Samenleving Besturen 10

Klassiek model = inspraak De sterke representatiedemocratie Politieke partijen als belangrijkste steun Stabiele verhoudingen met een stabiel middenveld ‘Wat vindt u van wat wij bedacht hebben?’ Prototype: de klassieke hoorzitting Vaste inspraakvormen Prototype: de adviesraden (cfr. cultuurpact) Deze inspraak-‘cultuur’ sloeg neer in bestuurlijke arrangementen en structuren 11

(F)actoren veranderen… Burgers Spraakmakend, mondiger, autonomer Politiek De-centrering van politieke partijen Legitimiteitsverlies Burgermaatschappij Informalisering, individualisering, netwerking Samenleving De ‘iserings-samenleving’ Lokale besturen (1977-2009) Sterke aanwas van taken naar aantal en complexiteit Professionalisering (politiek en ambtelijk) Verzelfstandiging, PPS, regie…: stad in netwerken 12

…en dus ook de burgerbetrokkenheid Basis en bemiddelingsrol van politieke partijen kalft af Vaste verhoudingen met het middenveld eroderen Middenveld implodeert, explodeert en vernetwerkt Autonomisering/atomisering van burgerinitiatieven Multi-cultureel in vele betekenissen 13

Verschuivende verhoudingen Elke tijd heeft zijn participatiepraktijken – Het debat is dus nooit af Als een samenleving verandert, dan moeten ook de participatiepraktijken veranderen De geïnstitutionaliseerde praktijken en verhoudingen blijven in een stadsbestuur soms lang doorwerken (in cultuur en structuur) 14

Verschuivende verhoudingen Tanende representatie als cultuur en als systeem geldt voor alle bestuursvormen in de stad, ook voor verenigingen en traditionele adviesraden Dalende praktijk en vertrouwen in dat type van representatie betekent geen dalend vertrouwen in politiek De aard van het politiek engagement verandert en sluit meer aan bij de civiele participatie 15

Verschuivende verhoudingen De lokale agenda is minder stuurbaar en voorspelbaar, grilliger Sluit minder aan bij het besluitvormingsproces in de representatie-democratie: agendavorming-plan-beslissing-uitvoering Veel traditionele inspraak is gericht op ‘planvorming’ op het ritme en volgens de agenda van het representatief systeem Civiele actie en initiatief zijn meestal gericht op doen en volgen een eigen agenda 16

Nood aan herijking De stad als platform In de stad komen alle moderne en complexe thema’s samen (complex in problematiek, in ‘oplossingen’ en de weg daarheen) Daarrond kan gemeenschap zich vormen, gemeenschap van wie samen woont, werkt, leeft… Bewoners en gebruikers 17

Nood aan herijking Wat is dan participatie? Doorheen discussie, debat en actie in de stad vormt ‘beleid’ zich: ‘Welke keuzes maken we?’ Participatie: Over betrokkenheid en draagvlak Bevraagt en beïnvloedt mensen in denken en doen Vormt de meningen en houdingen van burgers onderling, van bestuurders, van ambtenaren, van experten Doorheen participatie worden bewoners en gebruikers ‘burgers’ van een stad 18

Deel zijn en deelnemen ‘Deel zijn van’ en ‘deelnemen aan’ Deel zijn van: Toegang tot aspecten van het ‘goede’ leven Deelnemen aan: Betrokkenheid bij vormgeving van samenleving Participatie is een debat over in- en uitsluiting Mensen niet opsluiten in een groep of categorie 19

Kijk op de burgers Burgers zijn veelvorming Burgers zijn veelkleurig Burgers participeren: Op verschillende momenten Op verschillende manieren Rond verschillende thema’s En verschillend in de tijd 20

Van bloembak tot stationsomgeving Participatie is niet noodzakelijk leuk en fotogeniek Participatie is niet noodzakelijk consensusgericht Participatie gaat over bloembakken maar ook over stationsomgevingen, tunnels, bruggen… 22

Democratie-in-actie Participatie is aanpakken, dingen doen, initiatief nemen of steunen Participatie is verandering in denken en doen en gebeurt niet alleen door woorden Participatie is bezig zijn, bezorgd zijn, interesse, engagement, emotie, beleving, toe-eigening, eigenaarschap Participatie: democratie-in-actie

‘Anders kijken’ naar… De visie slaan we om in aandacht voor volgende aspecten: Relatie overheid-burgermaatschappij Participatie doet de stad bewegen: stadsbrede bewegingen en stadsprojecten De wijk in het participatiebeleid 23

Burgermaatschappij Organisaties, bewegingen, activiteiten beheerd door burgers in de sfeer tussen het private, de markt en de overheid Een bloeiende burgermaatschappij vervult essentiële basisfuncties voor participatie Burgermaatschappij verandert: Informalisering, individualisering, netwerking 24

Burgermaatschappij Klassieke inspraak: Van binnen naar buiten denken Omgang met burgermaatschappij vergt van buiten naar binnen denken Bestuurders betrokken bij de kracht in de samenleving Vertrekken van de leefwereld en niet van de beheerswereld Burgerschap (h)erkennen en stimuleren, ondersteunen en versterken 25

Burgermaatschappij Hybride burgermaatschappij Burgerinitiatief verweven met private instellingen, met (semi)publieke diensten Betrokkenheid van professionelen uit private en/of publieke organisaties Kijk op en zorg voor subtiele netwerken in de stad Scheiding privaat – publiek is vaak erg relatief 26

Burgermaatschappij Het stedelijk/Vlaams ondersteunings-beleid is onderdeel van het participatiebeleid Is dat ondersteuningsbeleid aangepast aan de veranderde burgermaatschappij ? Zijn de overlegvormen aangepast (adviesraden bijvoorbeeld)? 27

Burgermaatschappij Vitale coalities: het bestuur participeert Kennis zit vaak bij burgers/organisaties Beleid beoordelen op effect op burgerinitiatief Burgers verleiden om in actie te komen: Kansgedreven beleid Representatie van het willen doen, niet alleen door er te zijn of te willen praten 28

Burgermaatschappij Vitale coalities: partnerschap Brede partnerschappen (PPS in vele vormen) Partnerschappen op afroep (bestuur krijgt uitnodiging) Beleidspraktijkgerichte partnerschappen versus planningsgerichte ‘inspraak’ van afstandelijke ‘partners’ 29

Burgermaatschappij Kritische vragen Kritisch tav burgermaatschappij zelf Geen exclusieve Zelf (ook) niet altijd participatief Mechanismen van in- en uitsluiting ‘Hoe zit de balans tussen professionalisering (van binnen naar buiten) en burgermaatschappij in onze stad?’ ‘Zijn onze samenwerkingsvormen nu vitaal of fataal voor de burgermaatschappij?’ Nadenken over rol van de overheid als essentiële vaardigheid en noodzaak (deel van het participatiebeleid) 30

Participatie doet de stad bewegen Participatie krijgt vorm en groeit in stadsbreed debat en beweging Stadsbrede acties en programma’s komen zowel van bestuur als van burgermaatschappij Laat dingen gebeuren, stimuleer en hou afstand of doe het niet 31

Participatie doet de stad bewegen Stadsproject Inspraak bij planning versus participatie in het hele traject Zogenaamde uitvoering verbergt reeksen beslissingen en keuzes Beheer, inrichting: tijd en ruimte voor toe-eigening Gevaar van cultuur als glijmiddel (nieuwe routine?): Gevoelens van mensen zijn geen speelgoed 32

Participatie doet de stad bewegen Interactie maakt projecten Participatie: verrijkende interactie voor alle betrokkenen (politici, burgers, ambtenaren en experten) Vergt professioneel management van projecten en processen Verhouding juridische procedures en processen is in onevenwicht: agenda van de Vlaamse overheid 33

De wijk als platform De wijk als platform voor burgerbetrokkenheid, van voordeur tot wereld Zit er een strategie achter en is die duidelijk? 34

De wijk als platform Maatwerk Wijken verschillen Burgers in wijken verschillen Beleving van en effecten op mensen staan centraal Beleving is integraal, aanpak vaak sectoraal 35

Participatie: ‘Anders organiseren’ 36

Enkel mensenwerk? Personen maken zeker verschil (motivatie, geloof, inzet, leiderschap,…) maar het is niet juist dat participatiepraktijken alleen ‘van personen afhangen’ De bestuurlijke organisatie doet ertoe: Werkt door op participatiepraktijken en is dus niet neutraal Het belang van de ‘rules-in-use’: De feitelijke praktijken achter de retoriek en de formele regels 37

Bestuurlijke organisatie Bestuurlijke organisatie omvat: de cultuur (open, innovatief,…) de structuur (indeling van diensten, verzelfstandiging,…) de processen in de organisatie (tradities van beleidsvorming en managementroutines) Bestuurlijke organisatie verandert zelf ook 38

Ambtelijke professionalisering De ambtelijke professionalisering neemt toe Effect in positieve zin: Meer capaciteit voor participatiepraktijken Netwerken van ambtenaren Effect in negatieve zin: Druk naar meer eigen ambities, eigen plannen Sterker sector-handelen (elke sector eigen praktijken) Interne bureaupolitiek (strijd om de wijk bijvoorbeeld) 39

Ambtelijke professionalisering Ambtenaren maken in participatiepraktijken eigen keuzes en die werken door tijdens processen, in interactie met burgers, in keuzes over strategie, over praktijken van participatie ambtenaren zijn dus niet neutraal 40

Politieke professionalisering De politieke professionalisering in steden is sterk toegenomen (schepenen en burgemeesters) ‘Naar welke soort activiteiten gaat de toegenomen tijd voor het mandaat?’ ‘Meer tijd voor politiek of voor meer beheer?’ De kloof met de raadsleden vergroot 41

Stad wordt concern Stadsbestuur werkt steeds meer in of met netwerkverbanden: Stad en OCMW PPS, vzw’s, AGB, intergemeentelijke vormen In die stelsels: centrale rol van schepenen/burgermeesters/ambtenaren Vergroot de kloof met de gemeenteraad nog meer 42

Stad wordt concern Concern: kansen en gevaren Meer beleidsvormende eenheden = meer toegangen voor burgers Besluitvorming en verantwoordelijkheid verplaatsen zich, geslotenheid en ondoorzichtigheid 43

Bestuurlijke bouwstenen voor participatief beleid Organisatie op stadsniveau Management van beleidsprocessen Instrumenten voor participatief beleid Participatieve houdingen en vaardigheden 44

Organisatie op stadsniveau De basisdienstverlening aan het loket: de kwaliteit van de democratie op kleine schaal: welke cultuur, zijn mensen betrokken bij de dienstverlening? Basisverhouding tussen stad en OCMW: Bv: elk apart in de wijk? 45

Organisatie op stadsniveau De positie en de rol van de gemeenteraad in de verhouding tussen participatieve en representatieve democratie Algemeen marginale rol Volksvertegenwoordigende en controlerende rollen zouden kerntaken moeten zijn: In contacten met burgers Als intermediair voor burgers Forum voor publiek debat Koppeling met en rol in participatieve processen Vergt ondersteuning en statuut (oude eis) Raadslid zijn zou ambitie moeten zijn 46

Organisatie op stadsniveau Ondergebruikte artikelen Art 42 Participatieverordening en spelregels Art 199-200 Ontwikkelen van participatiepraktijken (voorbereiding, dienstverlening, beleidsevaluatie) Art 99 en 265: Interne controle en externe audit (?) 47

Organisatie op stadsniveau Is er participatiebeleid op stadsniveau? Beleid: Systematiek, evaluatie, effecten, debat Veel losse initiatieven, gebonden aan diensten en aan personen Communicatiedienst staat nagenoeg volledig los van participatiepraktijken Participatie wordt zelden als een deel van het management gezien, het komt er meestal bij Effect van beleid op burgers, burgermaatschappij is zelden object van effect-inschatting (burgerschapseffectmeting?) 48

Organisatie op stadsniveau Projecten: Projectmanagement als problematiek op zich Participatie als deel van projectmanagement Wijk- en gebiedswerking: Politieke en ambtelijke dekking / mandaat ? Goedbedoeld maar marginaal in eigen organisatie of sterk ingebed ? Stadsbrede initiatieven: Omgang met / steun en middelen voor stadsdebat, in vele vormen 49

Organisatie op stadsniveau De stem van de frontlijn Frontlijn: één woord, veel betekenissen (wijkagent, parkeerwachter, buurtwerker,...) Sterke toename in aantal en kwaliteit, nieuwe realiteit Frontlijn bepaalt imago van bestuur Fijnmazig netwerk rond dagelijkse contacten is een sterkte maar ook gevaar op verlies van vertrouwen Frontlijn: vaak de laatste schakel (top-down), maar die ervaringen zouden uitgangspunt moeten zijn Maatwerk start hier 50

Organisatie op stadsniveau Het concern vanuit het frontlijnperspectief: De stem van de frontlijn in het concern versterken en inbedden Het concern organiseren vanuit de frontlijn-ervaringen Geen onrealistische verwachtingen tav de frontlijnwerkers Personeelsbeleid gericht op sterke frontlijners: Selectie en werving Vergoeding, overuren, compensaties Coaching en competenties 51

Management van processen Werken met open processen en inbouwen in de organisatie Professionaliteit van procesopvolging Mandaat van procesmanagers Koppeling van procesdynamiek aan procedures van representatiedemocratie integratie is essentieel voor verrijkte representatie (zie rol gemeenteraad) 52

Management van processen Procesmanagement: Tijdens processen Communicatie, spelregels, timing,… Over processen (meta-benadering) Stuurgroepen, terugkoppeling gemeenteraad, betrokkenheid politici 53

Instrumenten voor participatief beleid Participatie-instrumenten en – praktijken worden instituties: Zelf weerstandig tegen participatie en verandering Beoordeling van effecten op creativiteit, dynamiek van burgerinitiatief in burgermaatschappij? Zie vitale coalities en ondersteuningsbeleid 54

Instrumenten voor participatief beleid Adviesraden: Er is nauwelijks ‘adviesradenbeleid’: geregelde evaluatie, bijsturing,… Er zit veel variatie in de adviesraden: Tussen verzuilde tradities en nieuwe adviesraden Tussen steden Voordelen van adviesraden: Permanentie (overstijgt het tijdelijke van een project) Breedtezicht op thema’s (overstijgt het projectmatige) Informatiespreiding en informatie-opbouw Coalitie-vorming, netwerking en samenwerking 55

Instrumenten voor participatief beleid Problemen bij adviesraden vanuit participatief oogpunt: Adviesraden zijn een deel van de representatieproblematiek ‘Waarop steunen adviezen, hoe legitiem zijn ze?’ Adviesraden die instituties worden, zijn gesloten Bv: Cultuurraden, ‘bejaarden’-raden,… Zeker in grotere steden: kloof tussen praktijken en de agenda Grens tussen publiek debat, belangenverdediging en besluitvorming is dun en onduidelijk: Verrijken of versmallen adviesraden het publiek debat en de besluitvorming ? Belangenverdediging van verenigingen is legitiem maar is niet gelijk te stellen met publiek debat 56

Instrumenten voor participatief beleid Begroting Begrotingscyclus is een eigen besloten wereld, lijkt los te staan van participatiepraktijken Werken met een participatieve begroting, uitmondend in (afspraken over): Wijkbudgetten, Stadsbrede initiatieven, Stadsprojecten, Vitale coalities Kan zo tot kwaliteit bijdragen 57

Participatieve houdingen en vaardigheden Focus op ambtenaren en politici: Integraal deel van vorming en opleiding Rolprofielen van raadsleden, schepenen Kennisdeling en kennisontwikkeling 58

Participatieve houdingen en vaardigheden Focus op burgers: Burgerschapsvorming Leren door te doen, het plezier van het doen Coaching, begeleiding, ondersteuning Fonds voor externe ondersteuning per stad ? Externe fondsen voor ondersteuning ? Indirecte ondersteuning van vorming via acties door en in de burgermaatschappij 59

Vlaanderen als stedelijk bestuur Participatiepraktijken: mix van stedelijke acties en interventies van Vlaamse overheid 60

Zes lijnen met Vlaanderen Effecten van het organisatorisch bestuurlijk kader (gemeentedecreet) Rechten van burgers in procedures Balans procedures en processen Effect van Vlaamse bestuurlijke organisatie op bestuurspraktijken Participatieverplichting in opgelegde plannen Nood aan interactieve evaluatie van praktijken en effecten 61

Zes lijnen met Vlaanderen Vlaamse overheid als regulator van participatie in maatschappelijke sectoren Verhouding Vlaamse overheid – burgermaatschappij Effecten van Vlaams beleid op lokaal burgerinitiatief De Vlaamse overheid als stadsbestuur Als actor in de stad 62