Participatie als hefboom voor stadsprojecten Studiedag ‘conflicten en bewonersprotest bij ruimtelijke projecten’ 10 september 2009 Linda Boudry

Een simpele vraag: wat is participatie ? Krakers participeren, of niet ? Mensen hebben groepen nodig om te kunnen participeren Het is niet de burger maar het bestuur dat moet participeren Betrokken zijn vergt actie Participatie is een luxe voor middenklasse – mensen (wij dus) Participatie moet vaak niet Een hevig conflict is een teken van participatie Ambtenaren moeten pleiten voor participatie

Participatie is … Participatie is aanpakken, dingen doen, initiatief nemen of steunen Participatie is verandering in denken en doen en gebeurt niet alleen door woorden Participatie is bezig zijn, bezorgd zijn, interesse, engagement, emotie, beleving, toe-eigening, eigenaarschap Participatie: democratie-in-actie

Deel zijn en deelnemen ‘Deel zijn van’ en ‘deelnemen aan’ Deel zijn van: Toegang tot aspecten van het ‘goede’ leven Deelnemen aan: Betrokkenheid bij vormgeving van samenleving Participatie is een debat over in- en uitsluiting Mensen niet opsluiten in een groep of categorie

Wiens stadsprojecten ? Op initiatief van overheid (voorbeeld Ledeberg) Op initiatief van burgermaatschappij (voorbeeld station Zeebrugge): hoe reageert het stadsbestuur ? In conflict tussen overheid en burgermaatschappij (voorbeeld: Kievitplein, Flageyplein, Oosterweel…) met actieve mobilisatie van burgermaatschappij

Van bloembak tot stationsomgeving Participatie is niet noodzakelijk leuk en fotogeniek Participatie is niet noodzakelijk consensusgericht Participatie gaat over bloembakken maar ook over stationsomgevingen, tunnels, bruggen…

Soorten burgers: statistisch Buitenstaanders (30%) ongeïnteresseerd & passief voelen zich niet erkend en vertegenwoordigd ‘Het interesseert me niet”, “Ze luisteren toch niet”. Pragmatici (25%) assertief & geïnformeerd willen directe invloed als eigenbelang in het geding is ‘Wat levert het me op?’

Soorten burgers: statistisch Plichtsgetrouwen (20%) betrokken & onwetend onzeker over veranderingen en complexiteit overheid ‘Wat gaat er allemaal gebeuren?’ Verantwoordelijken (25%) participerend & interactief positief t.o.v. overheid, afwijzend tegenover populisme ‘Waar kan ik met mijn ideeën terecht?’

Kijk op de burgers - Ze zijn (gelukkig) niet te vatten in statistieken Burgers zijn veelvorming Burgers zijn veelkleurig Burgers participeren: Op verschillende momenten Op verschillende manieren Rond verschillende thema’s En verschillend in de tijd

Klassiek model = van binnen naar buiten denken De sterke representatiedemocratie Politieke partijen als belangrijkste steun Stabiele verhoudingen met een stabiel middenveld ‘Wat vindt u van wat wij bedacht hebben? (Prototype: de klassieke hoorzitting) Vaste inspraakvormen (Prototype: de adviesraden) Deze inspraak-‘cultuur’ sloeg neer in bestuurlijke arrangementen en structuren

Van buiten naar binnen denken is de boodschap Klassieke inspraak: Van binnen naar buiten denken Omgang met burgermaatschappij vergt van buiten naar binnen denken Bestuurders betrokken bij de kracht in de samenleving Vertrekken van de leefwereld en niet van de beheerswereld Burgerschap (h)erkennen en stimuleren, ondersteunen en versterken

Breedbeeld Maatschappelijke context voor participatie Het macro niveau

De samenleving verandert Elke tijd heeft zijn participatiepraktijken – Het debat is dus nooit af Als een samenleving verandert, dan moeten ook de participatiepraktijken veranderen De geïnstitutionaliseerde praktijken en verhoudingen blijven in een stadsbestuur soms lang doorwerken (in cultuur en structuur) Tanende representatie als cultuur en als systeem geldt voor alle bestuursvormen in de stad, ook voor verenigingen en traditionele adviesraden De lokale agenda wordt minder stuurbaar en voorspelbaar, grilliger Veel traditionele inspraak is gericht op ‘planvorming’ op het ritme en volgens de agenda van het representatief systeem, civiele actie en initiatief zijn meestal gericht op doen en volgen een eigen agenda

Zoeken naar andersoortige verbindingen Het politieke systeem: Basis en bemiddelingsrol van politieke partijen kalft af -functieverlies van politieke partijen - legitimiteitverlies Van gesloten, corporatistisch en hiërarchisch rond politieke partijen … naar open, netwerkachtig Middenveld Klassieke vermaatschappelijking onder druk Vaste verhoudingen met het middenveld eroderen Middenveld implodeert, explodeert en vernetwerkt Burgers Multi-cultureel in vele betekenissen Toegenomen scholing van burgers - burgers mondiger Autonomisering van burgeriniatieven: mensen organiseren zich op eigen wijze en kiezen zelf wanneer en hoe ze ‘politiek’ en maatschappelijk actief willen zijn (Inglehart, Hooghe)

Arrangementen van moderne vermaatschappelijking Marktgericht (NPM) Populistisch (geen politiek meer nodig) Restaurerend: de hiërarchie Republikeins: bewoners en gebruikers worden burgers (ze zijn het niet), ze worden burgers door coproductie Is een ‘ideologische keuze’ ‘Geloof’ in de kracht en noodzaak van deliberatie, interactie, coproductie,… om politiek op te bouwen Geloof dat de stad daarvoor een nuttig decor biedt

Context en stijlen Het belang van ‘dynamische contextualisering’ van burgertypes in (processen van) stadsprojecten Projecten en processen maken burgers Soorten buurten / wijken

Lokaal bestuur in Vlaanderen: enkele kenmerken In de periode 1977-2009 Sterke aanwas van taken naar aantal en complexiteit Professionalisering (politiek en ambtelijk) Verzelfstandiging, PPS, regie…: stad in netwerken Sterke politisering en sterke verwevenheid met centrale overheden de problematiek van lokale beleidsruimte (horizontale projecten versus verticale projecten) De erfenissen: politieke (en ambtelijke) cultuur Sterke nadruk op uitvoerende macht, zwakke gemeenteraad en marginale rol voor gemeenteraadsleden Traditie van eerder bureaucratische rol van ambtenaren Van uitvoerende organisaties naar sterkere capaciteit

Trends in stedelijk besturen Evolutie naar persoonsgericht politiek leiderschap ? Toegenomen professionalisering, zowel politiek als ambtelijk De complexe organisatie: Sectoraal en beleidsdomeinen in nauwe verwevenheid met centrale overheden (verkokering, silo’s) Middelpuntvliedende beweging: verzelfstandiging Publiek-private samenwerking: invloed van private actoren Modernisering van de administratie: het NPM

Trends in stedelijk besturen Doorwerking van deze factoren op project- en procesorganisatie van stadsprojecten: Wie leidt projecten en wie stuurt processen ? Leiderschap: politiek en ambtelijk Voor- en nadelen van verzelfstandiging vanuit participatief oogpunt Rollen van politici, ambtenaren en experten in projecten en processen vanuit deze wijzigende bestuurlijke context

Beleid bekijken het bestuurskundige kader en het ‘beleidsarrangement’ rond stadsprojecten Het meso niveau

Omslag naar specifieke omstandigheden per stad Het belang van stadsspecifieke ‘instituties: organisatiepatronen, regels, procedures, gewoontes, culturen die context voor stadsspecifieke participatieve cultuur bepalen Deze factoren kunnen wijzigen: ‘Rules in use’: de manier waarop een stad georganiseerd is en werkt, doet er toe Maatschappelijke dynamiek / maatschappelijk middenveld: verschillende configuraties per stad

Kijken naar beleid Beleid: keuzeprocessen die ruimtelijke projecten maken Van agendering over uitvoering tot gebruik en beheer Keuzeprocessen in elke fase Klassiek beeld domineert vaak: Sequentieel-rationeel: analyse, doel, plan, beslissing, uitvoering, evaluatie In dat model past: een gestroomlijnd ‘gepland’ traject (eerder op maat van bestuur en consultants) ‘plangerichtheid’ van participatie ‘openbaar onderzoek’ voor beslissing en dan zijn we er, de rest is ‘uitvoering’ en ‘er is participatie geweest’

Ruimtelijke projecten versus het klassieke rationele beleid Complexe problematieken, wankele plannen en wiebelende beslissingen Niet sequentieel, vaak incrementeel en ‘politiek’ (steun, draagvlak,…) Een plan is geen beslissing en omgekeerd Een plan leidt niet (automatisch) tot uitvoering Uitvoerings’plannen’ zijn er in vele soorten Bij uitvoering begint vaak alles/veel opnieuw Uitvoering is eigen ‘plan’ en schakeling van keuzes Uitvoering is dus politiek Procedureslag bij uitvoering is deel van die ‘politiek’

Anders kijken Invoeringsfase van stadsprojecten duurt vaak veel langer dan planningsfase In die fase gebeurt nog veel ‘politiek’, moeten nog veel keuzes gemaakt worden Betrokkenheid bij uitvoeringfase is dus even essentieel als in planfase en burgerinitiatief is vaak cruciaal voor effectieve realisatie Uitvoering = ook kwaliteit van afwerking, beheer van ruimte, kwaliteitszorg, burgerinitiatief inschakelen

Het object van keuzes Het object van keuzes bepaalt aard van politiek proces en kenmerken van participatie: Veel of weinig ruimte tot keuzes Voorgaande beslissingen sturen toekomstige beslissingen Impact van keuzes op bredere omgeving: breed of beperkt Focus van en visie op project bepaalt kring van stakeholders Aard van de machtsstructuur rond keuzes: machtsvrij of zeer beladen (bvb: afhankelijk van grondeigendomsstructuur) ‘Niemandsland’ versus toplocaties bij stations Complexiteit van betrokken actoren en effecten Sint-Denijsestraat (Kortrijk) versus Kievitplein (Antwerpen)

Vormen van democratie en niveaus van participatie Vorm van democratie Niveau van participatie Representatieve democratie Informeren Inspraakdemocratie Consulteren/raadplegen/adviseren Deliberatieve democratie Interactieve beleidsvorming/meebeslissen Directe democratie Zelfbeheer

Deliberatieve processen ‘Dialogic spaces’: Is er ruimte voor beleidsverrijking ? (hangt ten dele af van aard van project) Bevragen van ‘roldisposities’ Komen mensen los van eigen ingesleten visies en posities ? Geldt voor iedereen: politici, ambtenaren, experten en burgers Vergt een ‘open proces’ Problemen en randvoorwaarden: Tijd (snelle tijd en trage tijd) Investering in proces

Aanpak van participatieproces Maatwerk is de familienaam Verschillende beleidsruimte en machtsstructuur Verschillende wijken, verschillende dynamiek, verschillende burgermaatschappij Verticale en horizontale stadsprojecten Rollen van personen (politici, ambtenaren, experten, ‘every day makers’) (zie laatste onderdeel) Procesmanagement is noodzakelijk Inzet van instrumenten en omgaan met openbare onderzoeken als essentieel onderdeel maar ook als mogelijk pijnpunt voor participatieprocessen

Organisatie op stadsniveau Is er participatiebeleid op stadsniveau? Vandaag veel losse initiatieven, gebonden aan diensten en aan personen, weinig beleid rond participatie Communicatiedienst staat nagenoeg volledig los van participatiepraktijken Participatie wordt zelden als een deel van het management gezien, het komt er meestal bij. Management nochtans cruciaal Tijdens processen: communicatie, spelregels, timing,… Over processen (meta-benadering): stuurgroepen, terugkoppeling gemeenteraad, betrokkenheid politici

Me, myself and I het functioneren van sleutelfiguren in participatieve processen Micro niveau

Rol van personen Leiderschap en leiderschapsconstellaties Belang van leiderschap Leiderschap is geen monopolie voor / van politici Rollen van politici Rollen van ambtenaren Rollen van experten Stedenbouwers en ruimtelijke planners Participatiebegeleiders Opbouwwerk - achtigen Rollen van ‘opinion leaders’ en ‘everyday makers’

Rollen van politici Gemeenteraad en uitvoerende politici Politici en verzelfstandigde agentschappen Deliberatieve processen en besluitvorming in het representatief stelsel: naast elkaar of verweven ?

Rollen van ambtenaren Blijven vaak onterecht buiten beeld Zie ‘The Power Broker’ (verhaal van Robert Moses en NY) De ambtelijke professionalisering neemt toe Effect in positieve zin: Meer capaciteit voor participatiepraktijken, Netwerken van ambtenaren Effect in negatieve zin: Druk naar meer eigen ambities, Sterker sector-handelen (elke sector eigen praktijken) en Interne bureaupolitiek (strijd om de wijk bijvoorbeeld) Feitelijke impact is vaak erg groot Hoe gebruiken zij hun macht ?

Rollen van experten Een expert is nooit neutraal Hoe gebruiken zij hun posities ? Inwerken op percepties (beeldvormend) Ruimte vragen voor tijd Meta – sturing en beïnvloeding van netwerk van actoren Procedure – afspraken

De ‘opinion leaders’ en ‘every day makers’ Sleutelfiguren in de civiele samenleving Leggen informele verbanden, bouwen aan bruggen of blazen bruggen op Subtiele bedrading doorheen bestuur en burgerinitiatieven, rond ambtenaren

Samen stad maken 10 toetsstenen

- 1 - Over ‘de’ participatie van ‘de’ burgers in ‘de’ ruimtelijke projecten wordt vaak in algemene termen geschreven en geoordeeld. Dat is erg handig voor verhitte discussies en uiterst nuttig voor het opwarmen van clichés op een bedje van stereotiepen. Het brengt het debat helaas geen stap verder maar dat is meestal ook niet de bedoeling. ‘Burgers’ bestaan niet, ‘projecten’ evenmin en dus is elke participatie - context anders. Debatteren over participatie van burgers vergt contextualisering en differentiatie.

- 2 - Burgers bestaan niet omdat er verschillende soorten houdingen en gedrag van mensen te onderscheiden zijn : de sociaal overactieve beter geschoolde middenklasser, de in het eigen belang opgesloten burgers, de gezagsgetrouwe maar bange burgers en de burgers die zich als buitenstaanders opstellen. Deze en nog andere mogelijke burgerschapsstijlen met één invulling van participatie willen omvatten, is hopeloos.

- 3 - Klassieke procedures zoals openbare onderzoeken duwen burgers in de statische rol van de bezwaarde burger die verplicht wordt om zich negatief in te stellen (wat zie ik allemaal niet zitten ?). Dergelijke juridische procedures bestendigen daardoor posities en rollen en laten geen rolontwikkeling toe. Eens bezwaard, altijd bezwaard en wat u verlicht hoeven we niet te weten. Dergelijke procedures doorkruisen participatieprocessen en leggen er een hypotheek op. En god weet, eigenlijk weet nog alleen god, hoeveel procedures er eigenlijk zijn. Hoe meer procedures, hoe minder proces. Of toch niet de processen zoals hier bedoeld.

- 4 - Participatieprocessen maken burgers maar maken ook bestuurders, ambtenaren en experten. Goede participatieprojecten bevragen iedereen en laten toe dat iedereen iedereen bevraagt. Men wordt maar burger tijdens het participatieproject: door te denken over zichzelf, door posities in te nemen en te veranderen, door relaties en interacties aan te gaan en deze te wijzigen. Er zijn bij aanvang bewoners en gebruikers, participatieprocessen maken van hen burgers. Maar ze maken ook ambtenaren, politici en experten. En experten die in dit soort processen niet maakbaar zijn, zijn geen experten.

- 5 - Ruimtelijke projecten bestaan niet. Bij sommige Ruimtelijke projecten is in het verleden al zoveel beslist dat er nauwelijks nog ruimte is tot keuze. Begin dan niet met groot gedruis een participatieproject op te zetten. Doe dan niets en geef gewoon degelijke informatie. Bij andere projecten is de ruimte tot beslissen letterlijk en figuurlijk groot en onzeker: dan heeft intense participatie uiteraard wel zin. Sommige ruimtes zijn zeer beladen met belangen en belangenstructuren, andere zijn letterlijk vage ruimtes.

Soms is de Vlaamse overheid een cruciale actor en dan is het einde voor participatie meestal zoek, dan wordt het spel op basis van andere agenda’s gespeeld. Soms is het gemeentebestuur professioneel toegerust, soms is het huilen met de pet op. Soms is de trekker een dienst, soms een autonoom stadsbedrijf, soms een publiek-privaat samenwerkingsverband. Elk project is ruimtelijk, politiek en bestuurlijk anders geconditioneerd en evolueert ook bestuurlijk verschillend. Dus zal en moet elk participatieproject en elk participatieproces ook anders zijn. Wie hierop algemene formats met folders en hoorzittingen wil loslaten, weze gewantrouwd.

- 6 - Veel deskundigen in participatie kijken naar ruimtelijk ‘beleid’ als een logische sequentiële rationele beleidsvoering. Daardoor weten we trouwens meteen dat ze eigenlijk niet deskundig zijn. Het project verloopt volgens deze deskundigen, meestal overigens wel beleefde en goed opgevoede jongelui, in afgebakende stappen, chronologisch en de ene fase loopt in de andere over. Dat is wel handig omdat ze dan vervolgens ook de tele-geleide ‘participatie’ kunnen inplannen en de facturen per fase al klaar kunnen leggen. Ruimtelijke projecten vertonen helaas vaak meer gelijkenissen met een bergrivier dan met een rechtgetrokken kunstmatig kanaal.

De beleidsvoering en de besluitvorming kenmerkt zich door verraderlijke en deels onzichtbare rotsen, plotse stroomversnellingen, laaghangende takken, haakse bochten en goed verborgen krokodillen. In ruimtelijke projecten met enige complexiteit verloopt de beleidsvoering per definitie krom, is ze onvoorspelbaar en heeft het project open eindes. Als het dat alles niet heeft, is het ofwel geen goed project ofwel een project waar alles toch van vastgelegd is zonder dat het gezegd wordt. Gebruik het woord participatie dan niet ijdel.

-7 - Als beleidsvoering en besluitvorming rond ruimtelijke projecten grillig en onvoorspelbaar is, moet het participatieproces dat ook zijn: onvoorspelbaar, steeds bijstuurbaar, flexibel, creatief, innovatief,… Zoek consultanten die het zelf niet weten maar die goed zijn in helpen zoeken. Betaal ze beter naarmate ze niet ‘meteen’ antwoorden hebben.

- 8 - Bij ruimtelijke projecten is niets wat het lijkt. Een plan is geen beslissing. Een beslissing steunt vaak niet op een plan. Achter echte uitvoering schuilt wel een plan maar meestal niet meer het vroeger vastgelegde plan. Tijdens het uitvoeren wordt er nog steeds verder gepland en keuzes gemaakt. Daarom is participatie die zich beperkt tot de planopmaak een schijnvertoning.

Vooral na de beleidsvoorbereiding groeien noodzakelijkerwijze de echte beslissingen en echte beslissingen vallen vervolgens vaak pas tijdens de uitvoering, als het over geld gaat, over grond, over medewerking van andere besturen, over eisen van investeerders,… En ook als het over de kwaliteit van uitvoering gaat of over de kwaliteit van beheer gaat het om vaak ingrijpende beslissingen. Veel te vaak, veel te veel is participatie gericht op de planvorming, niet op de vorming van de uitvoering..

- 9 - Uitvoeringsparticipatie biedt ruimte voor andere vormen dan verbale en op vergaderen gerichte participatie. Verhalen, emoties en ervaringen zijn evenveel waard als tekst en wederwoord. Uitvoeringsparticipatie moet letterlijk de ruimte geven aan burgers om zich deze projecten en deze ruimte toe te eigenen. Uitvoeringsparticipatie is bij uitstek geschikt voor ‘action democracy’, voor mensen die zaken willen aanpakken, die door concrete acties en fysieke bijdragen ruimte maken.

- 10 - Uitvoeringsparticipatie laat ruimte voor civiele participatie, voor spontane vormen van maatschappelijke actie en organisatie gericht op uitwerking, inrichting, onderhoud, beheer, aanleg,… Maak ruimte voor deze vormen van burgerverantwoordelijkheid, voor deze zelfsturing, voor deze vormen van subsidiariteit. Timmer niet alles zelf en timmer niet alles zelf dicht. Laat de ruimte open voor wat van onderuit groeit.

www. kenniscentrumvlaamsesteden www.kenniscentrumvlaamsesteden.be Met dank aan Filip De Rynck en Karolien Dezeure