Voorrang en directe werking Hoofdstuk 7 Voorrang en directe werking EU-recht

EU-recht heeft voorrang op nationaal recht. De zaak Costa/ENEL, 6/64: EU-recht heeft voorrang op nationaal recht. De voorrang van EU-recht vloeit voort uit de supranationale rechtsorde die de lidstaten hebben gecreëerd. De voorrang van EU-recht is gevolg van het feit dat de lidstaten een supranationale organisatie in het leven hebben geroepen, waaraan zij een stuk van hun eigen soevereiniteit hebben afgegeven.   De lidstaten kunnen de voorrang van EU-recht niet opzij schuiven door – latere – nationale wetgeving.

Praktisch gevolg van voorrang EU-recht: alle nationale instanties moeten nationale regels die in strijd zijn met EU-regels buiten toepassing laten. Nationale regels buiten toepassing laten: Nationale instanties moeten bij het nemen van hun beslissingen net doen alsof alle – met EU recht strijdige – nationale regels niet bestaan. Alle nationale instanties: Deze verplichting geldt niet alleen voor nationale uitvoeringsinstanties, maar ook voor nationale rechters.

De zaak Van Gend & Loos, 26/62: particulieren ontlenen rechten en verplichtingen aan EU-verdrag. De lidstaten hebben een stukje van hun soevereiniteit aan de EU overgedragen. Niet alleen de lidstaten, maar ook particulieren, ontlenen rechten en verplichtingen aan de Verdragen. Particulieren kunnen de rechten die zij aan de Verdragen ontlenen ‘uit eigen hoofde geldig maken’ (via de nationale rechter!).

Criteria voor directe werking van verdragsbepalingen: Door een verdragsbepaling aan particulieren toegekende rechten heeft directe werking wanneer deze een verplichting bevat die: Duidelijk en Onvoorwaardelijk is.

Wanneer is sprake van aan particulieren toegekende rechten? Een voorbeeld: Artikel 30 VWEU: ‘In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden. Zulks geldt eveneens voor douanerechten van fiscale aard.’ Particulieren (personen en bedrijven) hebben er recht op geen heffingen te betalen bij handel binnen de interne markt.

Wanneer is geen sprake van aan particulieren toegekende rechten Wanneer is geen sprake van aan particulieren toegekende rechten? Een voorbeeld: Artikel 285, lid 1, VWEU: ‘De Rekenkamer verricht de controle van de rekeningen van de Unie.’ Particulieren ontlenen geen enkel recht aan deze bepaling.

Wanneer is sprake van een duidelijke verplichting? Voorbeeld 1: Artikel 30 VWEU: ‘In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden. Zulks geldt eveneens voor douanerechten van fiscale aard.’ Een duidelijk verbod om particulieren heffingen te laten betalen bij handel binnen de interne markt.

Wanneer is sprake van een duidelijke verplichting? Voorbeeld 2: Artikel 110 VWEU: ‘De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven. Bovendien heffen de lidstaten op de producten van de overige lidstaten geen zodanige binnenlandse belastingen, dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd.’ Begrippen in artikel 110 VWEU die uitsluitend door het EU-Hof nader geïnterpreteerd (toegelicht) moeten worden, zijn (nadat de interpretatie gegeven is) duidelijk.

Wanneer is geen sprake van een duidelijke verplichting? Een voorbeeld: Artikel 47 VWEU: ‘De lidstaten begunstigen de uitwisseling van jeugdige werknemers in het kader van een gemeenschappelijk programma.’ Deze verplichting voor de lidstaten is niet duidelijk. In lidstaat A kan uitwisseling gestimuleerd worden door het bieden van financiële steun, terwijl in lidstaat B uitwisseling kan worden gestimuleerd zonder financiële steun.

Wanneer is sprake van een onvoorwaardelijke verplichting? Een voorbeeld: Artikel 34 VWEU: ‘Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.’ Dit verbod is onvoorwaardelijk omdat aan de lidstaten geen enkele bevoegdheid wordt gegeven tot een eigen interpretatie.

Vraag: blijft artikel 34 VWEU onvoorwaardelijk na het lezen van de uitzonderingen, vermeld in artikel 36 VWEU? Artikel 36 VWEU: ‘De bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.’ Ja Alleen het Hof (en dus niet de lidstaten) mag de omvang van deze uitzonderingen bepalen.

Wanneer is geen sprake van een onvoorwaardelijke verplichting (= voorwaardelijke verplichting)? Artikel 4, lid 3, tweede alinea VEU: ‘De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.’ De lidstaten hebben een grote mate van vrijheid bij het nakomen van deze verplichting. Daarom is deze verplichting voorwaardelijk.

Directe werking van secundair recht: Een verordening is ‘rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat’ (artikel 288, alinea 2, VWEU). Een verordening heeft dus directe werking. Een richtlijn moet worden omgezet in nationaal recht. Als dat (tijdig) gebeurt, verkrijgen Unieburgers hun rechten via het nationaal recht. In dat geval is directe werking van de richtlijn niet nodig. Als een richtlijn niet (tijdig) wordt omgezet in nationaal recht, krijgt deze na afloop van de omzettingstermijn verticale directe werking. 14

Criteria voor directe werking van richtlijnbepalingen: De richtlijnnorm bevat een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting, waarbij rechten aan particulieren worden toegekend. Deze verplichting is opgelegd aan de lidstaten en niet aan particulieren. De richtlijnnorm is niet (tijdig) in nationaal recht omgezet (de uiterste omzettingsdatum is verstreken). 15

Duidelijke en onvoorwaardelijke verplichtingen kunnen bestaan uit: Verplichtingen voor lidstaten Verplichtingen voor particulieren Verplichtingen voor zowel lidstaten als particulieren Deze verplichtingen kunnen alleen tot directe werking leiden als daaruit rechten voor particulieren voortvloeien.

Verticale en/of horizontale directe werking Verticale directe werking: Recht dat wordt ingeroepen op basis van een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting voor lidstaten. Horizontale directe werking: Recht dat wordt ingeroepen op basis van een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting voor particulieren. Verticale en horizontale directe werking: Recht dat wordt ingeroepen op basis van een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting voor zowel lidstaten als particulieren. 17

VWEU: verplichting voor lidstaten waaruit rechten voor EU-burgers voortvloeien: Artikel 30 VWEU: ‘In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden. Zulks geldt eveneens voor douanerechten van fiscale aard.’ EU-burgers ontlenen aan deze bepaling het recht om geen heffingen te betalen bij handel binnen de interne markt. 18

VWEU: verplichting voor lidstaten, waaruit rechten voor EU-burgers voortvloeien: Artikel 21, lid 1, VWEU: ‘Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.’ EU-burgers van lidstaat A ontlenen aan deze bepaling het recht om te reizen en te verblijven in lidstaat B. 19

Tabakrichtlijn: verplichting voor lidstaten, waaruit rechten voor EU-burgers voortvloeien: Artikel 13, lid 1, richtlijn 2001/37: ‘De lidstaten mogen de invoer, de verkoop en het verbruik van tabaksproducten die aan deze richtlijn voldoen, niet verbieden of beperken om redenen die verband houden met de beperking van de gehaltes aan teer, nicotine of koolmonoxide van sigaretten, met de waarschuwingen betreffende de gezondheid of andere bepalingen van deze richtlijn (...).’ Producenten en handelaren ontlenen aan deze bepaling het recht om producten, die aan de door de richtlijn gestelde eisen voldoen, vrijelijk te verhandelen binnen de interne markt. 20

Mer-richtlijn: verplichting voor lidstaten, waaruit rechten voor EU-burgers voortvloeien: Artikel 2, lid 1, richtlijn 85/337: ‘De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.’ Aan deze bepaling ontlenen omwonenden en milieuorganisaties het recht dat geen vergunning wordt verleend voor grote projecten voordat een milieueffectrapportage heeft plaatsgevonden. 21

VWEU: Verplichting voor particulieren, waaruit rechten voor andere particulieren voortvloeien: Artikel 102 VWEU: ‘Onverenigbaar met de interne markt en verboden, voor zover de handel tussen lidstaten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed, is het, dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan.’ Onderneming A ontleent aan deze bepaling het recht op schadevergoeding als gevolg van misbruik van machtspositie door onderneming B. 22

Colportage richtlijn: verplichting voor de lidstaten, waaruit rechten voor EU-burgers voortvloeien: Artikel 4 van richtlijn 85/577: ‘De handelaar is verplicht de consument, in het geval van transacties als bedoeld in artikel 1 [transacties als gevolg van colportage], schriftelijk mededeling te doen van het feit dat hij [de consument] het recht heeft de overeenkomst binnen de in artikel 5 gestelde termijnen op te zeggen [een week of langere periode], alsmede van de naam en het adres van degene tegen wie dit recht kan worden uitgeoefend.’ Als horizontale directe werking mogelijk zou zijn, zouden EU-burgers de met een colporteur gesloten overeenkomst binnen een week kunnen opzeggen (als geen (tijdige) omzetting heeft plaatsgevonden). 23

VWEU: verplichting voor lidstaten en particulieren, waaruit rechten voor EU-burgers voortvloeien: Artikel 157, lid 1, VWEU: ‘Iedere lidstaat draagt er zorg voor dat het beginsel van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers voor gelijke of gelijkwaardige arbeid wordt toegepast.’ EU-burgers ontlenen aan deze bepaling het recht op gelijke beloning voor gelijkwaardige arbeid. 24

Richtlijn gelijke behandeling: verplichting voor lidstaten, waaruit rechten voor EU-burgers voortvloeien: Artikel 3, lid 1, richtlijn 2002/73: ‘De toepassing van het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat er geen directe of indirecte discriminatie op grond van het geslacht plaatsvindt in de publieke of de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, voor wat betreft: a. voorwaarden voor toegang tot arbeid in loondienst (...).’ EU-burgers ontlenen aan deze bepaling het recht op gelijke beloning voor gelijkwaardige arbeid. Omdat geen horizontale directe werking van deze bepaling mogelijk is, kan dit recht niet worden ingeroepen tegen particuliere werkgevers. 25

Nationale rechter heeft verplichting tot conforme interpretatie Als directe werking niet mogelijk is (bijvoorbeeld omdat richtlijnen geen horizontale werking hebben), moet de nationale rechter – via interpretatie van het nationale recht – proberen de schending van EU-recht ongedaan te maken. De nationale rechter is dus (voor zover mogelijk) verplicht tot conforme interpretatie van het nationale recht.

De verplichting tot conforme interpretatie. Wat betekent het? De verplichting tot conforme interpretatie betekent dat de nationale rechter moet proberen het nationale recht zodanig te interpreteren dat het in overeenstemming is met EU-recht. Dit is slechts hoogst zelden mogelijk omdat de nationale rechter geen onbeperkte vrijheid heeft om dit te doen. Bij de opdracht tot conforme interpretatie geldt een aantal belangrijke beperkingen. 27

Beperkingen terzake van de verplichting tot conforme interpretatie: Conforme interpretatie moet de grondrechten, neergelegd in het EVRM, eerbiedigen, met name het recht op een eerlijk proces. Het rechtszekerheidsbeginsel moet bij conforme interpretatie gerespecteerd worden. Richtlijnconforme interpretatie mag niet zover gaan dat het nationale recht contra legem wordt uitgelegd. De nationale rechter heeft dus geen verplichting om het tegendeel te lezen van wat er in de nationale wet staat. 28

De verplichting tot conforme interpretatie De verplichting tot conforme interpretatie. Wanneer biedt dit een oplossing? Conforme interpretatie biedt een oplossing wanneer een lidstaat een richtlijn heeft omgezet, maar dat niet helemaal goed gedaan heeft. In dat geval kan (en moet) de nationale rechter deze verkeerde omzetting repareren door ervan uit te gaan dat de nationale wetgever niet de bedoeling heeft gehad om de richtlijn verkeerd om te zetten in nationaal recht. 29

Lidstaten zijn aansprakelijk voor schade als een door de EU – aan particulieren toegekend recht – geschonden wordt. Bij een eis tot schadevergoeding moet een particulier het volgende bewijzen: De geschonden EU-regel heeft de bedoeling om aan particulieren rechten toe te kennen. Er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending van EU-recht door een lidstaat. Er is een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de schending van EU-recht en de geleden schade. 30

Bewijs van voldoende gekwalificeerde schending van EU-recht (VGSEU) Vrijwel onmogelijk om VGSEU te bewijzen: In de zaak Brasserie du Pêcheur, C-46/93, moest de Franse brouwer bewijzen dat Duitsland wist dat het artikel 34 VWEU geschonden had. Duitsland kon dit echter pas weten na de uitspraak in de zaak Commissie/Duitsland, 178/84. Gemakkelijk om VGSEU te bewijzen: Stel dat Faccini Dori schadevergoeding zou eisen van Italië. Nadat de uiterste termijn voor omzetting van een richtlijn is verstreken, levert het uitblijven van die omzetting automatisch een VGSEU op (zaak Dillenkofer, C-178/94). 31