Ontwikkeling van de Zuidas (on)mogelijkheden voor sturing van de publiek-private onderneming Presentatie rapport Bewonersplatform Zuidas 24 juni 2009 Dr. V.L. Eiff Directeur Rekenkamer Amsterdam

Opbouw presentatie Doel onderzoek Aanleiding Onderzoeksvraag Aanpak Bevindingen Eindconclusies Aanbevelingen Bestuurlijke reactie en nawoord rekenkamer 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Doel onderzoek Vergroten van inzicht gemeenteraad over: de informatievoorziening en de sturingsmogelijkheden over de Zuidas wanneer de Zuidas wordt ontwikkeld door een publiek- private samenwerking (pps), de Zuidasonderneming Trekken van “lessen” uit bevindingen en conclusies zodat deze ook bruikbaar zijn voor andere grote projecten 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanleiding (1) Publicatie van het prospectus Zuidas Amsterdam in november 2007. Verwachte besluitvorming over het prospectus door gemeenteraad in juni 2008 Belangrijk, omvangrijk en complex project voor gemeente Amsterdam: totale investering circa € 4 miljard, verwachte looptijd tot 2036 complex project, zowel technische als financiële risico’s voor gemeente Veel betrokken partijen naast de gemeente (investeerders, aannemers, bewoners, stadsdeel, rijksoverheid, provincie NH, stadsregio Amsterdam) 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanleiding (2) Ontwikkeling van de Zuidas door een publiek-private samenwerking (de Zuidasonderneming). Informatievoorziening aan en besluitvormingsmogelijkheden van de gemeenteraad nemen af, maar risico’s worden gedeeld Onbekend wat de gemeenteraad aan besluitvormingsmogelijkheden overhoudt en welke informatie de gemeenteraad zal ontvangen 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Onderzoeksvraag Heeft de gemeenteraad voldoende mogelijkheden om haar kaderstellende en controlerende rol tijdens de ontwikkeling van de Zuidas uit te oefenen, als het project wordt gerealiseerd via de voorgestelde Zuidasonderneming? Deelvragen: Zijn er voldoende waarborgen voor een adequate informatievoorziening? Heeft de gemeenteraad via de pps-constructie voldoende sturingsmogelijkheden? 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanpak (1) Ex-ante onderzoek: terugkijkend op kwaliteit van informatie en voorbereiding besluitvorming over de Zuidasonderneming (= prospectus) vooruitkijkend op afspraken en organisatie voor de toekomstige informatievoorziening en toekomstige besluitvormingsmogelijkheden (=sturing) van de gemeenteraad 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanpak (2) Analyseren van het prospectus (november 2007), de rijksregelingen en gemeentelijke regelingen 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Context Gemeenteraad heeft zich actief laten informeren: via kennissessies met experts van zowel binnen als buiten de gemeente bijwonen presentaties en bezoeken Zuidasgebied stellen vragen aan college en insprekers indienen van moties en amendementen 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Informatievoorziening – deelconclusie 1 De informatievoorziening aan de raad over de Zuidas is tot maart 2009 op een aantal punten te beperkt geweest: Errata op het prospectus niet volledig Aanvraag voor (aanvullend) kredieten Zuidas over 2008 en 2009 van € 93 miljoen niet voorgelegd aan de gemeenteraad. Eind 2008 is € 840.000 ten laste van deze kredieten gebracht Informatievoorziening over kredieten voldoet niet aan de regeling kredieten. De voorgeschreven informatie (bijvoorbeeld ‘cost to complete’) maakt geen onderdeel uit van de jaarrekening OGA, maar ook niet van het Financieel Perspectief Zuidas 2008 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Informatievoorziening – deelconclusie 2 Toekomstige informatievoorziening onvoldoende in kaart gebracht voor de gemeenteraad Zuidasproject is risicovol project, volgens 9 criteria gemeentelijke regeling risicovolle projecten Internationale methode om projecten tussentijds te evalueren (Risk Potential Assessment als onderdeel van het Gateway Review Proces) In maart 2009 heeft het college de regeling risicovolle projecten (mei 2008) (nog) niet van toepassing verklaard op het Zuidasproject. Raad ontvangt geen basisrapportage en voortgangsrapportages 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Informatievoorziening – deelconclusie 2 (2) Via de regeling risicovolle projecten ontvangt de gemeenteraad informatie over: (Wijzigingen) in de scope Fysieke en financiële voortgang van het project (Ontwikkeling van) de risico’s en de getroffen beheersmaatregelen. Met een vaste frequentie. Inhoud basisrapportage – 7 paragrafen Inhoud voortgangsrapportages – 4 paragrafen Doelstelling(en), die SMART geformuleerd moeten worden. De scope dan wel reikwijdte van het project. De planning, inclusief een overzicht van te nemen besluiten en betrokkenheid van de gemeenteraad daarbij. Het budget en dekking, waaronder de raming van kosten en opbrengsten en een second opinion over de kwaliteit van de raming. Het risicomanagement, waaronder een uitgebreid risicoprofiel en de beheersmaatregelen. De projectorganisatie, de administratieve organisatie en interne controle, de geplande audits. De bestuurlijke informatievoorziening. Fysieke voortgang project; Financiële voortgang; Globale ontwikkeling risico’s inclusief de getroffen beheersmaatregelen; Specifieke voorschriften voor de eindejaarsrapportage Uitgewerkt in een uitgebreid format (bijlage 4 van de regeling) 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Informatievoorziening – deelconclusie 2 (3) Na oprichting van de Zuidasonderneming ontvangt het college (als aandeelhouder) wel informatie over: Financiën en voortgang project Infrastructuur en openbare ruimte Risicoverdeling tussen Zuidasonderneming en gemeente Tussen de gemeenteraad en het college zijn geen afspraken of deze Informatie ook aan de gemeenteraad verstrekt wordt. Door het vaststellen van het prospectus worden afspraken met andere overheden en private partijen bevroren. Herzien van Informatieverstrekking aan de gemeenteraad heeft dan mogelijk financiële consequenties. Daarom aanvullende afspraken maken voordat het prospectus definitief wordt (deed Rijk wel). 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Informatievoorziening – deelconclusie 3 Met de huidige afspraken is een adequate informatievoorziening aan de gemeenteraad in de toekomst niet volledig procedureel en organisatorisch gewaarborgd De Amsterdamse regeling risicovolle projecten blijft achter bij de regeling van de Tweede Kamer: In de eerste rapportage (basisrapportage) ontbreekt de nut- en noodzaakanalyse De voortgangrapportages worden niet voorzien van een onafhankelijk (accountants)oordeel Het college heeft informatiebehoefte vanuit de Zuidasonderneming onvoldoende gedefinieerd Het college heeft de te behalen maatschappelijke doelstellingen voor het Zuidasproject onvoldoende SMART-C geformuleerd 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Informatievoorziening – deelconclusie 3 (2) Wanneer de Zuidasonderneming wordt opgericht is het van belang dat de gemeentelijke organisatie de belangen van de gemeente bewaakt. De rekenkamer heeft geen draaiboek of plan aangetroffen, dat informatie geeft over: Procedures en inbedding in gemeentelijke organisatie van planning- en controlcyclus, voor informatieverzameling, risicomanagement en rapportering Aanwijzen van verantwoordelijk organisatieonderdeel en het benoemen van bevoegdheden Continu risicomanagement voor de Zuidas Gemeentelijke expertisecentrum voor grote projecten en het Loket Zuidas zijn nog niet van de grond gekomen 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Sturing: deelconclusie 1 (1) De sturingsmogelijkheden voor de raad zijn beperkt, maar de gemeenteraad is - zolang het prospectus nog niet is vastgesteld - in de positie om deze mogelijkheden uit te breiden Na oprichting van de Zuidasonderneming neemt de gemeenteraad geen besluit over: Aanpassen van het begroting voor het Zuidasproject Wijzigen van de Visie Zuidas Aanpassen programma van eisen, inclusief ontwerpbesluit Het stedenbouwkundige plan, de inrichtingsplannen en het projectbesluit, ook wel het startbesluit genaamd. De Zuidasonderneming kan na goedkeuring door het college van dit plan en het besluit haar werkzaamheden continueren en heeft daarvoor de goedkeuring van de gemeenteraad niet nodig. 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Sturing: deelconclusie 1 (2) Oprichting Zuidasonderneming tast het publiekrechtelijke instrumentarium van de gemeente niet aan. Na oprichting van de Zuidasonderneming behoudt de gemeenteraad de volgende besluitvormingsmogelijkheden: Besluiten komend uit regelingen voor projecten: Besluiten komend uit regelingen voor ruimtelijke projecten De regeling risicovolle projecten van toepassing te verklaren op het Zuidasproject. Opnemen van aanvullende informatie in de voortgangsrapportage over specifieke onderdelen van het Zuidasproject. Wanneer het budgetrecht in het geding komt besluiten over wijziging in het Zuidasproject, waaronder wijzigingen in de scope, het risicoprofiel en de voorzieningen. De beloning van bestuurders van de Zuidasonderneming. Bijstellen van het gemeentelijk deelnemingenbeleid. Besluiten nemen binnen het budgetrecht waaronder het goedkeuren van aanvullende opdrachten voor en bijdragen aan het aandelenkapitaal van de Zuidasonderneming, Het onder voorwaarden nemen van projectbesluiten zoals bedoeld in de Wro. Bekrachtigen van onteigeningsplannen. Vaststellen van geluidsontheffingen. Vaststellen van verordening over inspraak. Vaststellen van het programma voor het fysieke, sociale en economische domein. Vaststellen van het bestemmingsplan. Vaststellen van de welstandsnota. Het nemen van een voorkeursbesluit. Besluiten over het al dan niet houden van een referendum. 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Sturing: deelconclusie 1 (3) Gemeenteraad kan door aanvullende afspraken met het college betrokken worden bij de volgende besluiten: De no-go besluiten, waardoor de samenwerking van het pps-verband eindigt Besluiten met aanzienlijke consequenties voor de financiën, de financiering en het risicoprofiel van de Zuidasonderneming. Het wijzigen van de Visie Zuidas. Besluiten over de bestuurders en de Raad van Commissarissen In maart 2009 zijn er tussen het college en de gemeenteraad geen aanvullende afspraken gemaakt bij welke besluiten de raad wordt betrokken, terwijl dit wel gerechtvaardigd is omdat de gemeente na oplevering verantwoordelijk wordt voor beheer en onderhoud 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Sturing: deelconclusie 2 Het college heeft de toekomstig te nemen besluiten door de gemeenteraad nog niet in de tijd uiteengezet. Een besluitvormingsagenda voor de toekomst ontbreekt Het college heeft de gevolgen voor de verhouding tussen de centrale stad, stadsdeel ZuiderAmstel en de Zuidasonderneming niet in kaart gebracht voor het nemen van besluiten. 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Eindconclusies Uitgebreide voorbereiding door raad en college Informatievoorziening op onderdelen te beperkt geweest Toekomstige procedurele en organisatorische informatievoorziening niet volledig gewaarborgd Toekomstige sturingsmogelijkheden beperkt, maar uitbreidbaar 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanbevelingen De aanbeveling zijn primair bedoeld voor de situatie waarin de Zuidasonderneming wordt opgericht De aanbeveling zijn ook relevant als het Zuidasproject in een andere samenwerkingsvorm worden gerealiseerd De aanbevelingen zijn ook deels van toepassing op andere grote projecten (die via een pps worden gerealiseerd) 4 aanbevelingen voor het college 2 aanbevelingen voor de gemeenteraad 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanbevelingen voor het college (1) Pas de regeling risicovolle projecten toe op het Zuidasproject. Besteed specifiek aandacht aan de nut- en noodzaakanalyse, de frequenties van de rapportages en het voorzien van de rapportages van een afzonderlijk onafhankelijk (accountants)oordeel. Integreer de rapportages in de verantwoordings- en managamentcontrolstructuur van de gemeentelijke organisatie. Geef het risicomanagement voor het Zuidasproject meer prioriteit. Voer het risicomanagment uit in overeenstemming met het gemeentelijk beleid voor risicomanagement. Trek gezamenlijk met de andere eigenaren van de infrastructuur op in het risicomanagement 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanbevelingen voor het college (2) Geef de gemeenteraad inzicht in de toekomstige besluitvormingsmogelijkheden Stem met de gemeenteraad af bij welke besluiten de raad betrokken wil worden. Stel een besluitvormingsagenda voor de toekomst op Maak consequenties voor centrale stad, stadsdeel ZuiderAmstel en Zuidasonderneming inzichtlijk Zorg dat het budgetrecht van de gemeenteraad niet wordt aangetast Analyseer waarom kredietbesluiten niet (tijdig) ter besluitvorming zijn voorgelegd aan de gemeenteraad Voer de regeling kredieten uit 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Aanbevelingen voor de gemeenteraad Bepaal bij welke collegebesluiten de gemeenteraad betrokken wil worden en maak daarover afspraken met het college Neem een besluit over het al dan niet van toepassing verklaren van het gemeentelijke integriteit- en beloningsbeleid voor de Zuidasonderneming. 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Bestuurlijke reactie en nawoord (1) College deelt de hoofdconclusie van de rekenkamer College deelt de conclusie niet dat de informatievoorziening aan de gemeenteraad over Zuidas tot maart 2009 op een aantal punten te beperkt is geweest Gelet op de recente beëindiging van de veiling (maart 2009) vindt het college een aantal conclusies minder relevant Het college neemt 2 van de 4 aanbevelingen (nummer 3 en 4) onverkort over. De overige 2 aanbevelingen (nummer 1 en 2) zal het college overnemen, maar maakt daarbij wel een voorbehoud over de wijze waarop zij de aanbevelingen overneemt. Voor beide aanbevelingen geldt dat het college aangeeft de gemeenteraad nog te zullen informeren over de exacte of precieze invulling daarvan. 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Bestuurlijke reactie en nawoord (2) De rekenkamer heeft met belangstelling kennis genomen van de waardering van het bestuur voor het rapport. De rekenkamer blijft de conclusies en aanbevelingen relevant vinden, ook nu de veiling is afgeblazen. De conclusie hebben betrekking op zaken die sowieso al geregeld hadden moeten zijn (bijvoorbeeld het van toepassing verklaren de regeling risicovolle projecten). Bovendien zijn de conclusies ook voor andere samenwerkingsvormen voor het Zuidasproject van toepassing en kunnen de conclusies en aanbevelingen ook worden toegepast bij andere grote projecten De rekenkamer adviseert de gemeenteraad het college eerst de aanbevelingen te laten opvolgen, voordat de raad een besluit neemt over mogelijke samenwerkingsvorm voor de Zuidas 2 april 2017 Rekenkamer Amsterdam

Embargo tot donderdag 9 april 11:00 uur Het rapport is ook te vinden op www.rekenkamer.amsterdam.nl