Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) Situering: Bestuursrecht: heeft betrekking op de administratieve overheid. Nemen op een eenzijdige manier beslissingen. Particulieren doen dat via overeenkomsten. Overheid is anders
I. Reden van bestaan en oorsprong In België is er (nog steeds) geen algemene wet die bepaalt hoe een administratieve overheid een beslissing moet nemen, noch wat de vorm betreft, noch wat de inhoud betreft.
I. Reden van bestaan en oorsprong Daaruit volgt dat, in beginsel, de overheid vormloos (‘zo maar’) mag beslissen. Voorbeeld. De ‘rechten van de verdediging’: “Behoudens uitdrukkelijk voorschrift, dat ter zake niet bestaat, is het recht van verdediging alleen van toepassing in tuchtzaken en was deze overheid niet verplicht betrokkene te horen. “(RvS 25 juni 2009, nr.194.649) Geen algemene wet -> ‘zo maar’ beslissingen nemen (binnen de grenzen van hun bevoegdheid). Specifieke voorschriften hoe een beslissing genomen moet worden. Arrest: als er geen formeel wettelijke verdediging is, dan is deze enkel toepasselijk voor tuchtstraffen (dit is nog niet aanvaardbaar in de rechtstaak: de overheid kan niet zo maar beslissingen nemen. Hoe kunnen wij daar op reageren?
I. Reden en oorsprong Dat een overheid alleen maar de vormen en eisen in acht moet nemen die bij formele regel zijn opgelegd, en overigens ‘zo maar’ mag beslissen, is niet aanvaardbaar in een rechtsstaat
I. Reden van bestaan en oorsprong Vandaar dat de rechter (Raad van State) de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft ‘uitgevonden’. Ook zo in andere landen: in Frankrijk, “les principes généraux de droit”, in Nederland, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Thans unaniem aanvaard,door alle rechtscolleges Rechter moet de wet toepassen, maar zelf geen recht maken. Rechters maken ook wel recht en algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn daar een voorbeeld van. RvS hebben zich gebaseerd op l’Etat conseil.
II. Definitie De algemene beginselen van behoorlijk bestuur duiden op een behoorlijkheidscontrole op het overheidsoptreden: is de overheid in een concreet geval de op haar - zonder uitdrukkelijke tekst - rustende verplichtingen van bestuurlijk fatsoen nagekomen? Soort van goed fatsoen. De overheid moet zich op een correcte wijze gedragen bij het nemen van beslissingen. Wat hoort een fatsoenlijk, correct, aanvaardbaar bestuur doen.
III. Kenmerken Algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn geen “gewoonte” Algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn ongeschreven (wel verwoord in rechterlijke uitspraken) Algemene beginselen zijn niet steeds op alle bestuurshandelingen van toepassing Gewoontes zijn niet snel een juridische bron van recht. ABBB zijn geen gewoontes, het is de rechter die gaat zeggen dat het bestuur zich op die manier hoort te gedragen. Ongeschreven: ze hebben niet de precisie van een wettekst, de verschillende rechters gaan hun allemaal anders uitdrukken. Meer dan 1 beginsel van behoorlijk bestuur. Ze zijn niet op alle bestuurshandelingen van toepassing.
IV. Plaats in de normenhiërarchie 1. In principe hebben abbb geen voorrang op een formele rechtsregel (noodzaak van ‘discretionaire bevoegdheid’) 2. Maar sommige beginselen hebben grondwettelijke waarde: rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Die beginselen kunnen voorrang hebben op een formele wet. Art. 159 GW: een rechter kan een besluit van een administratieve overheid toepassen wanneer deze in overeenstemming is met de wet. We moeten weten waar de ABBB zich situeren in de normenhiërarchie: veronderstellen dat een bestuur bij het nemen van beslissingen beschikt over een discretionaire bevoegdheid (Als de burgemeester zegt dat een huis in zeer slechte staat is: verschillende mogelijkheden: Herstelwerken, hekken rond plaatsen, afbreken,…) Er is een zekere mate voor vrije beoordeling. De overheid moet nagaan of de beslissing in overeenstemming is met de normen. Beoordelingsruimte die de overheid heeft. ABBB kunnen niet tegen een formele regel ingaan (geen behoefte aan ABBB) Vertrouwen- en rechtszekerheidsbeginsel: Grondwettelijke waarde toegekend door HvC (vooral bij fiscale aangelegenheden). Nogal wat belastingwetten zijn vaak niet heel duidelijk. In de regel heeft de wet voorrang op het rechtzekerheidsbeginsel, maar er kunnen uitzonderingen zijn. Art. 16 GW: bilijke en voorafgaande schadeherstelling bepalen
V. Indeling van de beginselen 1.Processuele beginselen. Processuele beginselen zijn gericht op het besluitvormingsproces, en beïnvloeden niet noodzakelijkerwijze het uiteindelijke resultaat: een besluit dat vernietigd wordt omdat de overheid de hoorplicht miskend heeft, kan opnieuw genomen worden (bijvoorbeeld de woning kan opnieuw onbewoonbaar verklaard worden) Overheid neemt beslissing: eindpunt is het besluit Wijze van totstandkoming van het besluit: heeft geen noodzakelijke invloed op het eindpunt. Sommige oefenen een noodzakelijk invloed uit op het besluit Het moet geen invloed hebben op de eindfase, het kan zijn dat de toepassing van ABBB tot die beslissing komt, maar het is NIET NOODZAKELIJK
V. Indeling van de beginselen 2. Inhoudelijke beginselen Inhoudelijke beginselen beïnvloeden noodzakelijkerwijze de beslissing zelf: een onrechtmatige intrekking van een vorige beslissing (schending van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel) kan niet worden overgedaan. Gemeentebestuur verleent een vergunning, na een bepaalde tijd nemen ze een nieuwe beslissing (=intrekkingsbeginsel).
VI. Processuele beginselen: de hoorplicht De hoorplicht moet worden in acht genomen voor (1) het opleggen van een (tucht)straf, en (2) elke maatregel die bijzonder belastend is voor een persoon en die verband houdt met zijn gedrag (overplaatsing van een ambtenaar bv.) Wanneer er een sanctie wordt opgelegd, je kan niemand straffen wanneer je hem gehoord hebt Het moet niet noodzakelijk een straf zijn. Er is in een bepaalde administratie wrevel tussen collega’s. De verantwoordelijke stelt de wrevel vast en dat het bestuur niet meer goed werkt. Er moet iets gebeuren. Optie 1: de fout van één of meer ambtenaren (gestraft of niet) Het moet zo niet zijn. Hij is verantwoordelijk voor de goede werking van de dienst. Men moet dat doel bereiken. RvS zegt dat hij een maatregel neemt, dat geen straf is. Ernstige maatregelen voor de betrokkene.
VI. Processuele beginselen: de hoorplicht - het horen moet plaatsvinden voor de beslissing genomen wordt. Horen achteraf is te laat[1] - aan de betrokkene wordt de mogelijkheid geboden zijn standpunt m.b.t. de voorgenomen maatregel kenbaar te maken - aan de betrokkene wordt medegedeeld welke tekortkomingen hem ten laste worden gelegd, of welke feiten tot de maatregel nopen - aan de betrokkene wordt een redelijke termijn geboden om zijn standpunt voor te bereiden. - het horen moet niet noodzakelijk mondeling gebeuren[2]. [1] RvS 29 juni 2006, nr. 160.763, Devos. [2] RvS 10 juni 2004, nr. 132.280, Boone. Wat is voldoende tijd? Dat moet je een beetje gokken en hopen dat het meevalt. Uitzonderingen; wanneer het een dringende beslissing is, feiten zijn wat ze zijn
VI. Processuele beginselen: het onpartijdigheidsbeginsel Een persoon die bij de beslissing van een overheid betrokken is, mag daarbij niet een zodanig persoonlijk belang hebben dat zijn oordeel bepaald wordt door zijn persoonlijk belang en niet door het algemeen belang. De begrenzing van het beginsel is moeilijk te bepalen Je mag die beslissing niet nemen, wanneer je eigen belang ermee betrokken is.
VI. Processuele beginselen: motiveringsplicht Ook buiten de gevallen waar de Motiveringswet van toepassing is (bijvoorbeeld de reglementaire besluiten) geldt dat de beslissing van de overheid moet steunen op in feite juiste en in rechte aanvaardbare motieven. Waarom bij processuele beginselen: die moet ook in de beslissing zelf terugvinden. Formele beslissingen: overheid neemt de best mogelijke beslissingen, ze staan niet te lezen in de beslissing -> wordt vernietigd.
VII. Inhoudelijke beginselen: Het gelijkheidsbeginsel Is eigenlijk meer dan een beginsel (art.10 en 11 Gw.) Zie de cursus Staatsrecht Geen beginsel, want er zijn 2 artikels in de GW: ze zijn zo vaag geformuleerd dat ze lijken op een beginsel. Wanneer deze is geschonden, is niet zo makkelijk.
VII. Inhoudelijke beginselen: Het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel “dat de burger moet kunnen vertrouwen op wat hij niet anders kan opvatten dan als een vaste gedrags- en beleidsregel krachtens welke de openbare diensten de door hen gewekte gerechtvaardigde verwachtingen moeten inlossen”[1]. [1] Cass. 6 november 2000, F990108 Fr. Overheid moet de verwachting respecteren. Stel die verwachting in strijd met de formele motivering: zij kunnen ingaan tegen de wetgever onder bepaalde omstandigheden.
VII. Inhoudelijke beginselen: het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel “dat de inhoud van het recht voorzienbaar en toegankelijk moet zijn, zodat de rechtzoekende in redelijke mate de gevolgen van een bepaalde handeling kan voorzien, op het tijdstip dat de handeling wordt verricht en de overheid daarvan niet zonder objectieve en redelijke verantwoording mag afwijken”[1]. [1] RvS 22 maart 2004, nr. 129.541, Vlaams Centrum voor Levensvorming
VII. Inhoudelijke beginselen: het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel Toepassingen: - vernietiging van een bestuurshandeling die genomen is met schending van het beginsel - mildering van de gevolgen van de vernietiging van een bestuurshandeling - beperking van de mogelijkheden om een eerder genomen onrechtmatige beslissing in te trekken Indien in strijd met beginsel -> vernietiging van de bestuurshandeling: niet herstelbaar (inhoudelijk ABBB). Mildering: vb: verrichting Beslissing kan niet zomaar worden ingetrokken RvS: bestuur -> onwettige beslissing -> intrekken -> voorwaarden: Binnen de 60 dagen, nietigverklaring vragen aan RvS (termijn verstreken, kan dat niet meer. Tenzij er een beroep tot nietigverklaring is ingesteld). Moeilijke situatie: wanneer RvS de beslissing niet wil dat die heeft bestaan Bedrog (we wegen het onwettelijke af tegen de beslissing = die concreet,…)
VII. Inhoudelijke beginselen: de motivering 3. De Motiveringswet van 29 juni 1991 Deze wet houdt verplichtingen in voor de overheid[1] bij het nemen van: elke bestuurshandeling, (voor zover op schrift gesteld)[2]; met individuele draagwijdte (dus niet: de reglementaire)[3]. [1] Met inbegrip van de organen van de wetgevende macht wanneer zij handelingen stellen die bij de Raad van State kunnen worden aangevochten: Arbitragehof, 29 januari 2004, nr. 17/2004, BS 29 april 2004. [2] RvS 15 december 1997, nr. 70.200, Croonenborghs [3] Cass. 17 februari 2005, LRB, 2005/3, 191; RvS 5 juni 2008, nr. 183.808, de Strycker-Vrancken c.s. Elke bestuurshandeling met individuele aard moeten formeel gemotiveerd zijn. Reglementaire voorrang op individuele! Reglementaire vallen niet onder de motivering (er moeten motieven zijn, maar moeten niet in het besluit zijn opgenomen).
VII. Inhoudelijke beginselen: de motivering De overheid moet in de beslissing zelf de feitelijke en juridische grondslag aanduiden waarop zij steunt (artikels 2 en 3 van de wet). In het kader van een gebonden bevoegdheid volstaat het de feitelijke gegevens en de wetsartikelen aan te geven op grond waarvan het bestuur verplicht was het besluit te nemen[1]. [1] Cass. 14 maart 2003 Beslissing moet voldoende steun vinden in de feiten Afdoende: veel ruimte voor interpretatie
VII. Inhoudelijke beginselen: de motivering De overheid kan wel, bij wijze van motivering, verwijzen naar adviezen die vooraf werden uitgebracht, mits het besluit in dezelfde zin gaat, en de adviezen aan het besluit gehecht blijven.
VII. Inhoudelijke beginselen: de motivering Uitzonderingen wanneer motivering: - de uitwendige veiligheid van de Staat in het gedrang kan brengen; de openbare orde kan verstoren; afbreuk kan doen aan de eerbied voor het privé-leven; - afbreuk kan doen aan de bepalingen inzake de zwijgplicht. Komen weinig voor, ze staan in de wet
VII. Inhoudelijke beginselen: de motivering De motivering moet ‘afdoende’ zijn (art.3) Vaag en dus moeilijk begrip (‘draagkracht’, ‘evenredigheid’) In wezen is dat een beroep op het gezond verstand, of nog: een motivering is afdoende als de rechter vindt dat ze afdoende is
VII. Inhoudelijke beginselen: de redelijkheid Het redelijkheidsbeginsel wordt geschonden wanneer de overheid "bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid tot het besluit of de handeling heeft kunnen komen". Van een andere orde dan de andere beginselen (de rechter onderzoekt de onwettigheid).
VII. Inhoudelijke beginselen: de redelijkheid Dat bij dit beginsel marginaal getoetst wordt, d.w.z. dat het beginsel slechts dan geschonden is wanneer de overheid "kennelijk onredelijk" heeft gehandeld, betekent niet dat de overheid straffeloos "gewoon onredelijk" zou mogen handelen! Straf te zwaar -> RvS: ernst van de feiten en de beoordeling is de taak van de overheid MAAR wanneer er een kennelijke wanverhouding is tussen de feiten en zwaarte van de straf = schending Marginale toetsing: tot waar mag ik gaan tot dat we erover gaan
VII. Inhoudelijke beginselen: de redelijkheid Alleen wanneer de gemaakte keuze kennelijk onredelijk is, zal de rechter ingrijpen: "Eerst wanneer vaststaat dat de te beoordelen beslissing, genomen binnen de discretionaire bevoegdheid van de overheid, van die aard is dat geen enkel redelijk denkende overheidspersoon tot zodanige beslissing zou zijn gekomen, kan de rechter haar toetsen aan de eisen van zorgvuldigheid of redelijkheid: valt de beslissing integendeel binnen de marge waarbinnen naar redelijkheid verschillende beslissingen kunnen genomen worden, dan moet de rechter zich ervan onthouden zijn eigen oordeel over wat redelijk en zorgvuldig is in de plaats stellen van het oordeel van het bestuur"[1]. [1] J. Ronse, “Marginale toetsing in het privaatrecht”, TPR, 1977, 207-208. Marginale toetsing: toetsing aan de marge, de straf die opgelegd is kennelijk onredelijk (= beleidbevoegdheid) -> bepaalde beleidsvrijheid.