De rol van belastingen bij financiering van overheidsbeleid Roy Rijger 18 november 2010

Inhoud Enkele algemene beschouwingen Beoordeling van het huidig belastingsysteem Herzieningsmogelijkheden en fiscale trends Relevante bevindingen en aanbevelingen

Samen leven, samen kiezen en samen betalen* Samenlevingsverbanden omvatten een diversiteit van gemeenschappelijke belangen. De gemeenschappelijke belangen vereisen uiteraard collectieve voorzieningen en beslissingen. Deze belangen staan vaak op gespannen voet met persoonlijke wensen en individuele belangen. Samen leven, samen kiezen en samen betalen is dus een uitdagende aangelegenheid. * Prof. Dr. Leo Stevens, fiscale Fascinatie, Fiscaal Beleid 2006, Kluwer

Behoeften en behoeftenvoorziening De gemeenschappelijke behoeften van een samenleving vereisen de beschik- baarheid van collectieve goederen: Het handhaven van interne en externe veiligheid. Het waarborgen van rechtszekerheid. Het opbouwen en onderhouden van de bestuurlijke en fysieke infrastructuur. De beschikbaarheid van bepaalde goederen voor alle burgers wordt los van de inkomenspositie wenselijk geacht: Onderwijs, gezondheidszorg, etc. Vanwege het publieke belang is de beschikbaarheid van individuele goederen bij een lagere opbrengstprijs vereist: Openbaar vervoer, utiliteit, etc.

Hoe verzorgend moet de overheid zijn Het overheidsaanbod van goederen en diensten vereist een duidelijk beleidskader. Een adequate overlegstructuur gericht op het bereiken van consensus is vereist. Er is een spanning tussen het gemeenschapsbelang, allerlei groepsbelangen en diversiteit aan persoonlijke belangen. Het afwegingsproces krijgt daardoor een hoge mate van complexiteit omtrent: De keuze wat gemeenschappelijk en wat individueel geregeld moet worden. De bekostigingskeuze van de wenselijk geachte collectieve voorzieningen. Belastingheffing is het aangewezen instrument ter bekostiging van overheidsgoederen en –diensten.

Functies van belastingen Budgettair: Ter bekostiging van overheidsuitgaven. Instrumenteel: De inzet van belastingen als stuurgeld voor ondermeer: Ondernemerschap: Binnenlandse productie stimuleren. Samenstelling binnenlandse productie beïnvloeden. Scholing en onderwijs. Monumentenzorg. Gezondheidszorg. Volkshuisvesting. Arbeidsparticipatie. Regionale ontwikkeling en bestuursdecentralisatie. Milieu.

Spiegel van de samenleving Het belastingstelsel als spiegel van de samenleving houdt in dat het: De karaktertrekken van de samenleving waarin het gevormd is, vertoont. De expressie vormt van de wijze waarop de samenleving haar bestuurlijke prioriteiten stelt. De veelvormigheid en complexiteit van bestaande maatschappelijke verhoudingen vertoont. Daardoor niet simpel en eenvoudig kan zijn.

Wat is een “goed” belastingstelsel? De criteria voor een “goed” belastingstelsel zijn: Rechtvaardigheid: Dient te worden gedragen door rechtvaardigheidsbeginselen van de samenleving. Effectiviteit: De gestelde doelstellingen van het fiscaal beleid dienen ook daadwerkelijk te worden gerealiseerd. Efficiency: De realisatie van gestelde doelstellingen dient met zo weinig mogelijk uitvoeringskosten plaats te vinden.

Tabellen en grafieken 2005 2006 2007 In % BBP Belastingontvangsten Tabel 1: Ontvangsten van de overheid in 2005, 2006 en 2007[gerealiseerd] [x1000 SRD] 2005 2006 2007 In % BBP Belastingontvangsten 1.046.274 23.53% 1.245.528 23.73% 1.553.818 25.93% Niet-belastingontvangsten 268.732 6.04% 334.742 6.37% 390.890 6.53% Totaal 1.315.006 29.57% 1.580.269 30.11% 1.944.707 32.46% BBP¹ 4.445.790 - 5.247.731 5.990.413 Bron: Stichting Algemeen Bureau voor de Statistiek Suriname, Augustus 2010 en Ministerie van Financiёn, Financiёle Nota 2009 [1] Het BBP is gelijk aan de toegevoegde waarde van alle goederen en diensten die in een bepaald jaar in Suriname worden geproduceerd.

Tabellen en grafieken [vervolg]

Tabellen en grafieken [vervolg] Tabel 2: Dekkingsgraad belastingontvangsten 2005, 2006 en 2007   2005 2006 2007 Totale belastingontvangsten 1.046.273,57 1.245.527,53 1.553.818,20 Lopende uitgaven 1.193.815,17 1.459.986,78 1.654.179,25 Totale kapitaalsuitgaven 238.725,52 305.712,51 302.433,83 Totale rekening 1 1.432.540,69 1.765.699,29 1.956.613,08 Dekking lopende uitgaven door belastingontvangsten 87,64% 85,31% 93,93% Dekking totale rekening door belastingontvangsten 73,04% 70,54% 79,41% Bron: Financiёle Nota 2009, Ministerie van Financiёn, 1 Lopende uitgaven en leningen minus aflossingen.

Tabellen en grafieken [vervolg]

Tabellen en grafieken [vervolg] Tabel 3: Overzicht van de directe belastingen voor 2005, 2006 en 2007 [gerealiseerd] [X 1000 SRD] Bron: Financiële Nota 2009, Ministerie van Financiën  Soort belasting 2005 2006 2007 Inkomstenbelasting 519.417,60 566.374,21 747.083,81 Vermogensbelasting 192,97 709,43 645,29 Huurwaardebelasting 1.136,56 2.571,93 1.436,76 Dividendbelasting 2.038,92 6.753,67 6.656,06 Loterijbelasting 3.717,04 3.335,03 465,00 Casinobelasting 11.662,17 12.021,99 10.863,30 Totaal directe belastingen 538.165 591.766 767.150

Tabellen en grafieken [vervolg]

Tabellen en grafieken [vervolg] Tabel 4: Overzicht van de indirecte belastingen voor 2005, 2006 en 2007 [gerealiseerd] [X SRD 1000] Bron: Financiële Nota 2009, Ministerie van Financiën   2005 2006 2007 Invoerrechten 170.541,29 160.059,86 184.797,57 Statistiekrecht 22.081,55 28.835,49 30.193,06 Concentrecht 27.917,44 29.517,71 23.911,52 Accijns AVD 9.271,60 12.813,74 14.397,54 Uitvoer op hout 571,71 1.246,92 870,44 Accijnzen op binnenlands gedestilleerd 6.873,46 6.177,54 7.128,33 Publieke vermakelijkheden 881,24 1.784,40 600,23 Accijns op bier 11.622,29 13.038,41 14.415,41 Accijns op rooktabak en sigaretten 14.521,68 29.055,52 63.274,06 Verbruiksbelasting op motorbrandstoffen 15.438,44 133.562,62 168.759,89 Algemene omzetbelasting 217.659,30 229.121,31 269.541,40 Diversen 5.857,02 6.110,57 5.607,15 Rijst exportheffing 4.871,30 2.437,20 3.171,39 Totaal indirecte belastingen 508.108,31 653.761,28 786.667,98

Tabellen en grafieken [vervolg]

Tabellen en grafieken [vervolg] Tabel 5: Belastingmix 2005, 2006 en 2007 [gerealiseerd][x1000 SRD] 2005 2006 2007 Belastingen op inkomen, winst en vermogen 538.165 51,44% 591.766 47.51% 767.150 49,37% Belastingen op bestedingen 508.108 48.66% 653.761 52,49% 786.667 50,63% 1046.273 100% 1245.527 1553.817 Bron: Financiële Nota 2009, Ministerie van Financiën

Tabellen en grafieken [vervolg]

Het belastingsysteem, een beoordeling Enkele relevante bevindingen zijn: Belastingbeleid Beperkt inhoudelijke beleidsoriëntatie. Internationaal fiscale beleidsoriëntatie ontbreekt. Tabel 6: Belastingverdragen, een vergelijking met de regio Suriname (1) Guyana (3) Jamaica (14) Barbados (13) Trinidad & Tobago (16) The Netherlands Canada United Kingdom Other Caricom member states China Denmark France Germany Israel Norway Sweden Switzerland United States Spain Other Carimcom member states Cuba Finland Austria Malta Italy India Venezuela Luxemburg Bron: Caribbean Taxation & Investment, IBFD 2009

Het belastingsysteem, een beoordeling [vervolg] Belastingbeleid [vervolg] Traditioneel sterk budgettair gericht. Beperkte instrumentele inzet. Traditionele inrichting van budgettaire functie. Onvoldoende beleidsmatige aansturing van de praktijk. Nauwelijks sprake van gedegen “revenue forecasting” en “tax analysis”. Verbetertrajecten zijn vaak onvoldoende “doordacht”. Belastingheffing Knelpunten: Uitvoeringsorganisatie kampt met: Gebrek aan voldoende middelen [financieel, infrastructuur]. Tekort aan gekwalificeerd personeel. Onvoldoende sectorkennis. Onvoldoende “tax payers services”.

Het belastingsysteem, een beoordeling [vervolg] Belastingheffing [vervolg] Knelpunten: Gebrekkig wettelijk instrumentarium: Inkomstenbelasting 1922: “De in een jaar genoten winst wordt berekend volgens goed koopmansgebruik, met inachtneming van een bestendige gedragslijn welke onafhankelijk is van de vermoedelijke uitkomst en welke slechts gewijzigd kan worden, indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen.” Ontwerpwet Inkomstenbelasting 2008: “De winst zoals bedoeld in de vorige paragraaf wordt berekend op grond van de verlies- en winstrekening die is opgesteld volgens (inter)nationaal geaccepteerde accounting standaarden, tenzij anders bepaald in deze wet.” Relatief lage compliance. Onvoldoende fiscale rechtsbescherming.

Het belastingsysteem, een beoordeling [vervolg] Belastingheffing [vervolg] Pluspunten: Er is sprake van een liberaal en stabiel heffingsysteem. In beginsel, geen onnodige beperking van bedrijfskosten. Tarief winstbelasting is formeel hoog [36%] maar effectief concurrerend. Bereidwilligheid tot verbetering is aanwezig. Trend van verbetering [heffing, inning en controle] is waarneembaar. Het besef van het belang van “tax payers services” neemt toe. Het opleidingstraject is zich aan het verbeteren. De noodzaak van het belang van verbeterde wetgeving wordt onderkend.

Relevante uitgangspunten bij herziening belastingstelsel Dient beter op maatschappelijke ontwikkelingen te zijn afgestemd. De internationale trend is richting belastingstelsel met brede, stabiele heffingsgrondslagen met lagere tarieven en bovendien internationaal [regionaal concurrerend]. Dient ondernemerschap en werkgelegenheid te bevorderen. Dient bovendien bij te dragen aan een duurzame economische ontwikkeling. Dient een solide financieel draagvlak te bieden voor zowel de financiering van publieke uitgaven als voor een redelijk sociaal stelsel: Het bedrag dat jaarlijks aan belastingen binnenkomt dient redelijk constant te zijn. In dit verband past een verschuiving van de belastingdruk van de loon- en inkomstenbelasting [directe belastingen] naar belastingen op consumptie en milieu [indirecte belastingen].

Relevante uitgangspunten bij herziening belastingstelsel [vervolg] De opzet, toepassing en uitvoering dient [voor zover mogelijk] zo eenvoudig mogelijk te zijn. Dient ten behoeve van een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak gebaseerd te zijn op een evenwichtige verdeling van de belastingdruk.

Herzieningsmogelijkheden en fiscale trends Achtergrond Om het belastingstelsel robuuster en beter controleerbaar te maken. Substitutie van belastinginkomsten bij economische integratie en handelsliberalisatie. Indirecte belastingen hebben een stabielere opbrengst. Gemakkelijkere inning en fraudebestendiger. Grotere sturingsmogelijkheid voor beleidsmakers. Koppeling aan verlaging van loon- en inkomstenbelasting is dwingend vereiste. Algemene verbruiksbelasting Consumptief verbruik van goederen en diensten wordt in heffing betrokken.

Herzieningsmogelijkheden en fiscale trends [vervolg] Voordelen: Heeft zeer groot bereik. Lage perceptiekosten [rol van belastingen is controlerende]. Zit verborgen in de prijs. Informele sector wordt beter in de heffing betrokken. Besparingen worden ongemoeid gelaten.

Herzieningsmogelijkheden en fiscale trends [vervolg] Nadeel: Werkt degressief. Wijziging tariefstructuur in loon- en inkomstenbelasting ter compensatie. Enkele uitdagingen: Opzetten van een efficiënte administratie. Informele sector. Beschikbaarheid van betrouwbare data. “NOSFA” principle*. Ervaringen in andere jurisdicties: Blijkt “overal” succesvol te zijn. No One Size Fits All.

Herzieningsmogelijkheden en fiscale trends [vervolg] Vergroening van belastingstelsel Het principe “vervuiler betaalt” is van toepassing. Bestemmingsheffingen. Milieubelastingen. Regulerende heffingen. Beoogt bijdrage te leveren aan meer duurzame economische ontwikkeling. Milieubeslag wordt beter in prijzen van goederen en diensten tot uitdrukking gebracht. Prikkel om verantwoord met milieu om te gaan. Er dient wel sprake te zijn van een verantwoorde aanwending.

Herzieningsmogelijkheden en fiscale trends [vervolg] Tabel 7: Mogelijke milieuheffingen in Surinaams perspectief Enkele bijzondere aandachtsgebieden inzake de vervuiling van het milieu betreffen:  De vervuiling van de waterhuishouding van stad en district. De vervuiling grond- en oppervlaktewateren. Bijzonder afval, waaronder: Petflessen en overig verpakkingsmateriaal. Autowrakken en huishoudelijke apparatuur. Bedrijfsafval. Vervuiling door rij- en motorvoertuigen. Sector Vervuiling Landdegradatie Mijnbouw Landbouw Bosbouw Toerisme - Transport Nijverheid Intensieve veehouderij Privé huishoudens

Herzieningsmogelijkheden en fiscale trends [vervolg] Ervaring in andere jurisdicties*: Bewijs neemt toe dat milieuheffingen effectief kunnen zijn. Financiering van bepaalde overheidsdiensten wordt vergemakkelijkt. Toename van overheidsuitgaven door verhoogde belastingopbrengsten. * Anuschka Bakker e.a., Tax and the Environment, A World of possibilities, IBFR, 2009

Vlaktaks Kenmerken: Lager uniform tarief. Financiering van budgetverlies door eliminatie van aftrekposten en vrijstellingen. Voordelen: Verbreding van heffingsgrondslag. Eenvoudiger en gebruiksvriendelijker. Nadelen: Koopkrachtverlies voor lagere inkomensgroepen. Capaciteit van belastingen als sturingsmechanisme wordt ingeperkt. Vlaktaks in Surinaams perspectief: Beoordeling van noodzaak voor vlaktaks maatregelen. Afweging van voor- en nadelen van vlaktaks maatregelen.  

Vlaktaks [vervolg] Ervaringen in andere jurisdicties*: Verband tussen vlaktaks en bereikte successen moeilijk te leggen. Stijging inkomstenbelastingopbrengsten eerder het resultaat van sterke belastingautoriteit en stijgende welvaart. Andere factoren dan alleen vlaktaks spelen mee bij de verandering van de belastingdruk. Invoering van vlaktaks. * Ivanova, e.a., The Russian Flat Tax Reform, IMF, 2005 Y. Kim and R. Varsano, ‘The Flat Tax[es]’: Principles and Evidence, IMF 2006

Wanneer is belastingen “weggegooid geld of niet”? Belastingen is geen weggegooid geld: De prijs is voor een goed voorzieningenniveau. Een contributie is voor een maatschappelijke omgeving met een collectief vertrouwen in efficiënte(re) gemeenschapsvoorzieningen. Belastingen is weggegooid geld: De prijs is voor ondoelmatig bestuur.

Relevante aanbevelingen Enkele relevante aanbevelingen zijn: Belastingbeleid: Heroriëntatie op huidig fiscaal beleid met inbegrip van internationale aspecten. Herinrichting van belastingheffing naar huidige internationale standaarden: Verschuiving van directe [inkomsten] naar indirecte [consumptie] belastingen. Het inruimen van een prominente rol voor bestemmingsheffingen. Aanpassen en herinrichten van het tarievenstelsel.

Relevante aanbevelingen [vervolg] Enkele relevante aanbevelingen zijn: Belastingheffing: Uitvoering van een scherpe knelpunten- en “gap” analyse. Verbetering van “tax payers services”. Verbetering van training en opleiding. Verbetering van beleidsmatige aansturing van de belastingheffing in de praktijk. Verbetering van de ter beschikkingstelling van de benodigde middelen [geld, fysieke infrastructuur en regelgeving]. Invoering van materiële rechtsbescherming.