Belangenverstrengeling bij politieke ambtsdragers Seminar Integriteit bij gemeenten 20 juni 2016 mr. drs. Hugo Doornhof advocaat @hdoornhof

Lokale politici worden te voorzichtig in hun eigen gedrag, of juist te veroordelend richting anderen. Deze kramp moet minder worden. Een open dialoog over bestaande rollen en belangen is al de helft van de oplossing. Aldus het Steunpunt Integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers

Waar hebben we het over? Morele integriteitsnormen Rechtsnormen: bindend niet-bindend Procedurele afspraken Integriteitsbeleid is meer dan regeltjes maken. Integendeel: regeltjes maken is wellicht minst belangrijke Voer gesprekken, organiseer trainingen, doe aan risicoanalyses: neem op in integriteitsbeleidsplan Toch aandacht voor de regeltjes, ook ze nu averechts kunnen werken.

Agenda Taak burgemeester Persoonlijk belang Gedragscode Uitvoering: processtappen en onderzoek

Taak burgemeester Nieuw artikel 170 lid 2 Gemeentewet sinds 1 februari: “De burgemeester bevordert de bestuurlijke integriteit van de gemeente.” CdK=ruggensteun (nieuw artikel 182 lid 1 onder c Provw) Maar gemeenteraden mogen onderwerp integriteit zelf oppakken en uitwerken! Nieuw artikel 170 lid 2 Gemeentewet: “De burgemeester bevordert de bestuurlijke integriteit van de gemeente.” Optreden bij individuele intregriteitsschendingen Regering: raadslid of wethouder aanspreken op een integriteitsprobleem of dit in het college of het raadspresidium aan de orde stellen. RISICO! CdK=ruggensteun In de Provinciewet (art 182 lid 1 onder c) wordt de taak voor de commissaris van de Koning neergelegd om te adviseren en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente en wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is. Waarom taak integriteitsbevordering niet bij CdK leggen met beslissingsbevoegdheid? 2. Initiatief nemen voor lokale normen en spelregels 3. cursus, training. Ook uitleg over de normen: ONDERSCHEID - Bindende normen: in wet, verordening - Niet-bindend: Gedragscodes Overige normen

Bindende normen voor bestuurders Geen ongewenste nevenfuncties van wethouders en burgemeester (artt. 41b en 67) Incompatibiliteiten (artt. 13, 36b, 68) Openbaarmaking nevenfuncties (artt. 12, 41b, 67 Gemw) Verboden handelingen (artt. 15, 41c, 69) Geen beïnvloeding besluitvorming bij persoonlijk belang (artt. 2:4 Awb, 28 Gemw) Geen andere bezoldiging wethouders en burgemeester (artt. 44, 66) Geheimhouding (artt. 2:5 Awb, 25, 55 Gemw) Geen geschenken of beloften aannemen, wetten nakomen (artt. 14, 41a, 65) Geen ongewenste nevenfuncties van wethouders en burgemeester (artt. 41b en 67) In eerste instantie overlaten aan beoordelingsvermogen bestuurder. Wel lid 2: voornemen aan de raad melden Incomptabiliteiten (artt. 13, 36b, 68). Niet om een botsing tussen publieke en persoonlijke belangen, maar om een botsing tussen verschillende publieke belangen. Openbaarmaking nevenfuncties (art. 12 Gemw) Lid 2: terinzagelegging op het gemeentehuis. Wethouders en burgemeester: ook inkomsten openbaar maken Verboden handelingen (art. 15, 41c, 69). Geen advocaat of adviseur bij geschillen, geen overeenkomsten. Persoonlijke belangen kunnen dan tegengesteld zijn aan die van de gemeente. Ontheffing mogelijk (voor raad/wethouders: door GS, voor bm: door CdK) Geen beïnvloeding besluitvorming bij persoonlijk belang (artt. 2:4 Awb, 28 Gemw) BEHANDELING HIERNA Geen andere bezoldiging wethouders en burgemeester (artt. 44, 66) Alleen via rechtspostitieregelingen Geheimhouding (art. 2:5 Awb, artt. 25, 55 Gemw) Als geheimhoudingsplicht geldt, ben je verplicht tot geheimhouding. Sanctie: 272 Sr Geen geschenken of beloften aannemen, wetten nakomen (artt. 14, 41a, 65) Om iets te doen. Normen besloten in eed

Persoonlijk belang Art. 2:4 lid 1 Awb: bestuursorgaan vervult taak zonder vooringenomenheid Lid 2: het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende persoon met persoonlijk belang de besluitvorming beïnvloedt Art. 28 lid 1 onder a Gemw: een lid neemt niet deel aan de stemming bij aangelegenheid die hem persoonlijk aangaat Art. 2:4 lid 1 Awb: bestuursorgaan vervult taak zonder vooringenomenheid Lid 2: het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende persoon met persoonlijk belang de besluitvorming beïnvloedt ABRS: “Met het begrip "persoonlijk" is blijkens de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen.” Art. 28 lid 1 onder a Gemw: een lid neemt niet deel aan de stemming bij aangelegenheid die hem persoonlijk aangaat

Persoonlijk belang (2) ABRS inzake Loenen (AB 2011/261) -> ook schijn van belangenverstrengeling dient te worden vermeden Enge uitleg “beïnvloeding besluitvorming” (ABRS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2179 (Laren))? ABRS inzake Loenen (AB 2011/261) -> ook schijn van belangenverstrengeling dient te worden vermeden Enge uitleg “besluitvorming” (ABRS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2179 (Laren))? Alleen in raadsvergadering bespreken en stemmen? Afd. zegt dat van strijd van 2:4 geen sprake is “reeds omdat het desbetreffende raadslid niet heeft deelgenomen aan de besluitvorming”

Persoonlijk belang (3) ABRS 6 februari 2013, NJB 2013/405 (Graft-De Rijp): lidmaatschap van pol. partijen die blijkens program en coalitieakkoord tegen waren, leidt niet tot vooringenomenheid voor invulling begrip “persoonlijk belang” bij toetsing aan artikel 2:4 lid 2 Awb aansluiting zoeken bij art. 28 lid 1 onder a Gemw persoon maakt deel uit van een democratisch gekozen bestuursorgaan is bij een besluit belanghebbende -> geen onthouding van deelname aan besluitvorming wel bij bijkomende omstandigheden ABRS 6 februari 2013, NJB 2013/405 (Graft-De Rijp): lidmaatschap van pol. partijen die blijkens program en coalitieakkoord tegen waren, leidt niet tot vooringenomenheid voor invulling begrip “persoonlijk belang” bij toetsing aan artikel 2:4 lid 2 Awb aansluiting zoeken bij art. 28 lid 1 onder a Gemw persoon maakt deel uit van een democratisch gekozen bestuursorgaan is bij een besluit belanghebbende-> geen onthouding van deelname aan besluitvorming. Reden: politieke inzichten spelen in de gemeenteraad een belangrijke rol. wel bij bijkomende omstandigheden “betrokken volksvertegenwoordiger moet de besluitvorming daadwerkelijk hebben beinvloed” Wel Loenen: raadslid woonde en werkte op bedrijventerrein waarvoor bp werd vastgesteld, hij diende amendementen in om eigen woon- en leefklimaat te verbeteren die bovendien met kleinst mogelijke meerderheid werden aangenomen Niet Graft-De Rijp (woningen door Zeeman): partij bij eerdere bezwaarprocedure en over ontwerpplan een later ingetrokken zienswijze ingediend. Besluit genomen met kleinst mogelijke meerderheid Niet Middelburg, AB 2013/209 (inwoner wil woning bouwen): raadslid woont in onmiddellijke nabijheid. Afwijzing plan met kleinst mogelijke meerderheid Winsum (raadslid is ambtenaar bij waterschap en hield zich met voorbereiding gemaal bezig)?

Persoonlijk belang (4) Middelburg (JB 2013/84), Steenbergen (ECLI:NL:RVS:2015:1010), Terschelling (ECLI:NL:RVS:2015:1909) -> bijkomende omstandigheden aanwezig? Noord-Beveland (JB 2015/21), Tilburg (ECLI:NL:RVS:2015:1776), Utrecht (ECLI:NL:RVS:2015:4039) en Gemert-Bakel (ECLI:NL:RVS:2016:1422) -> gevolgen belangenverstrengeling bij voorbereiding Wijdemeren (JB 2013/128) -> beïnvloeding besluitvorming door wethouder? Middelburg (JB 2013/84) -> bijkomende omstandigheden aanwezig? - Raadslid woonst in de buurt perceel voor een woning - Bij bip niet stemmen, bij bob wel (burgemeester zei dat dat kon) - Kleinst mogelijke meerderheid afgewezen Steenbergen (ECLI:NL:RVS:2015:1010) Dat een raadslid die bewoner is van een plangebied en vennoot van een akkerbouwbedrijf ter plaatse een amendement indiende op het voorstel tot vaststelling van het desbetreffende bestemmingsplan, leverde toch geen problemen op, omdat dit amendement geen betrekking had op door een stichting bestreden milieuonderzoeken en het bovendien was verworpen Wijdemeren (JB 2013/128) -> persoonlijk belang van wethouder? - Overeenkomst over gronden waarop vrijstelling en bouwvergunning zien. Wethouder is als bestuurder partij. Ook vader en zwager. - Niet aanwezig bij beraadslagingen en stemmingen college - Betrokkenheid volgens BING toch onvoldoende gewaarborgd Afdeling: toch geen beinvloeding. Ook omdat hij bij bob geen wethouder meer was. Dus evt. gebrek hersteld persoonlijk belang burgemeester bij bouwplan? Art. 28 Gemw niet van belang “De Afdeling ziet in de omstandigheid dat de initiatiefnemer van de voorziene ontwikkeling reeds eerder projecten heeft gerealiseerd ten tijde van het wethouderschap van de burgemeester in Sliedrecht, geen aanleiding voor het oordeel dat de burgemeester een persoonlijk belang had bij de voorziene supermarkt die de besluitvorming heeft beïnvloed.” Tilburg (ECLI:NL:RVS:2015:1776) “Vast staat dat de betrokken ambtenaar een aantal e-mailberichten heeft verstuurd aan collega’s met het doel over het project in overleg te treden dan wel te blijven. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat deze ambtenaar niet werkzaam is bij de afdeling Ruimte van de gemeente waar de besluitvorming over het besluit is voorbereid. Voorts blijkt uit de berichten waarnaar [appellant] en anderen verwijzen dat hij zich daarin niet als ambtenaar maar als particulier belanghebbende heeft opgesteld en in die rol heeft verzocht om informerend overleg.” Utrecht (ECLI:NL:RVS:2015:4039) Gemert-Bakel (ECLI:NL:RVS:2016:1422) -> gevolgen evt. belangenverstrengeling bij voorbereiding “4.3. Het besluit waarbij het college van burgemeester en wethouders in principe instemt met de realisering van een crematorium op het perceel staat hier niet ter beoordeling. Anders dan Waterhof en Sinaloa stellen heeft de wijze van totstandkoming van dit besluit, wat daarvan ook zij, geen gevolgen voor het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld. Een bestemmingsplan kent een afzonderlijke procedure en wordt genomen door de raad, die niet gebonden is aan een principebesluit van het college.”

Wethouders: ontslag of pol. Maatregelen. Geen beroep mogelijk. Raadsleden: Graft-De Rijp: gem.raad kan niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen (Loenen: personen kunnen van besluitvorming worden uitgesloten) Achteraf: 26 lid 3 Gemw: Hij kan de raad voorstellen aan een lid dat door zijn gedragingen de geregelde gang van zaken belemmert, het verdere verblijf in de vergadering te ontzeggen. Over het voorstel wordt niet beraadslaagd. Na aanneming daarvan verlaat het lid de vergadering onmiddellijk. Zo nodig doet de voorzitter hem verwijderen. Bij herhaling van zijn gedrag kan het lid bovendien voor ten hoogste drie maanden de toegang tot de vergadering worden ontzegd.

Gedragscode Artt. 15 lid 3, 41c lid 2, 69 lid 2 Gemw: de raad stelt gedragscodes vast voor resp. zijn leden, wethouders en burgemeester Bindend? Thema’s Modelcode: Belangenverstrengeling Informatie Geschenken en uitnodigingen Voorzieningen (bestuurlijke uitgaven, onkostenvergoedingen en buitenlandse dienstreizen) Artt. 15 lid 3, 41c lid 2, 69 lid 2 Gemw: de raad stelt gedragscodes vast voor resp. zijn leden, wethouders en burgemeester Doel: draagt bij aan breed gedragen opvattingen over integriteit Niet-bindend Nee: Benaming “code” PG: “interne regeling” Geen sanctiemogelijkheid Past niet dat raad zeggenschap heeft over rechtspositie van zijn leden Opzet en vormgeving modelcode (kernbegrippen, uiteenzetting bestuurlijke relevantie) Thema’s Modelcode: Belangenverstrengeling Informatie Geschenken, diensten en uitnodigingen Voorzieningen, bestuurlijke uitgaven, onkostenvergoedingen en buitenlandse dienstreizen

Gedragscode (2) Oude Modelcode = “rommelpot” (zie H. Doornhof en S.A.J. Munneke, “De gedragscode voor raadsleden gewogen... en te licht bevonden”, de Gemeentestem, afl. 7396) Overblijvende problemen met het nieuwe Model: niet-bindende status onduidelijke normen te weinig normen? Elzinga: “rommelpot” Ook oorzaak van integritisme Problemen met het nieuwe model: - onduidelijke normen “Geen geschenken accepteren indien onafhankelijke positie kan worden beinvloed” (art 4.1) maar ook: “Geschenken beneden EUR 50 kunnen worden behouden” Zit daar al niet toets in? -niet-bindende status: - anders te weinig betekenis - nu kunnen bestuurders code met korreltje zout nemen terwijl ze er wel op worden afgerekend

Gedragscode (3) Artikel 2.1 Modelgedragscode-oud: “Een politiek ambtsdrager doet opgave van zijn financiële belangen.” Artikel 2.7 Modelgedragscode-oud: “Een politieke ambtsdrager vervult geen nevenfuncties die een structureel risico vormen voor een integere invulling van de politieke functie.”   Artikel 2.1 Modelgedragscode-oud: “Een politiek ambtsdrager doet opgave van zijn financiële belangen.” Onze kritiek was alleen: wat zijn “fin belangen”: “Aangesloten zou kunnen worden bij de Wet op het financieel toezicht door termen als ‘aandeel’ en ‘financiële instrument’ te hanteren, naast het eigendomsrecht op onroerende zaken en beperkte zakelijke rechten.” Artikel 2.7 Modelgedragscode-oud: “Een politieke ambtsdrager vervult geen nevenfuncties die een structureel risico vormen voor een integere invulling van de politieke functie.” In nieuwe code staat dat niet! Evenmin in de wet. Wel: “De burgemeester vervult geen nevenfuncties waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op de goede vervulling van zijn burgemeestersambt of op de handhaving van zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin” (artikel 67 lid 1 Gemw).

Gedragscode (4) Artikel 3.1 Modelgedragscode: “Het raadslid zorgt ervoor dat vertrouwelijke en geheime informatie waarover hij beschikt veilig wordt bewaard.” Artikel 4.1 Modelgedragscode: 1. Een raadslid accepteert geen geschenken, faciliteiten en diensten als zijn onafhankelijke positie hierdoor kan worden beïnvloed. 2. Onverminderd het eerste lid kan het raadslid incidentele geschenken die een geschatte waarde van ten hoogste € 50 vertegenwoordigen behouden. 3. Geschenken die het raadslid uit hoofde van zijn ambt ontvangt en die een geschatte waarde van meer dan € 50 vertegenwoordigen worden, als zij niet worden teruggestuurd, eigendom van de gemeente.   Artikel 3.1 Modelgedragscode: “Het raadslid zorgt ervoor dat vertrouwelijke en geheime informatie waarover hij beschikt veilig wordt bewaard.” Goede bepaling! Maar wellicht informatieverordening? Artikel 4.1 Modelgedragscode: 1. Een raadslid accepteert geen geschenken, faciliteiten en diensten als zijn onafhankelijke positie hierdoor kan worden beïnvloed. Je hebt eed! Art. 14 Gemw: “Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen.” 2. Onverminderd het eerste lid kan het raadslid incidentele geschenken die een geschatte waarde van ten hoogste € 50 vertegenwoordigen behouden. Harde grens handig? 3. Geschenken die het raadslid uit hoofde van zijn ambt ontvangt en die een geschatte waarde van meer dan € 50 vertegenwoordigen worden, als zij niet worden teruggestuurd, eigendom van de gemeente. Juridisch raar!

Gedragscode (5) Aanbevelingen: voor de wetgever: 1. extra normen opnemen in de wet 2. schrappen gedragscodeplicht voor gemeenteraden: 1. voldoende concrete normen in verordening(en) opnemen na consultatie van het college 2. regels voor uitvoering gedragscode vaststellen: spelregels bij vermeende schending vastleggen (rol burgemeester, klankbord, onderzoek, inschakelen CdK) voor de burgemeester: 1. initiatief nemen bij het vaststellen van integriteitsnormen 2. bij vermeende schending spelregels toepassen Aanbevelingen: voor de wetgever: extra normen in de wet Bijv. -wijze waarop openbaarmaking van functies (zoals art 12 lid 1 Gemw voorschrijft) plaatsvindt (staat wel in Model): welke organisatie en of bezoldigd is. - Opgave financiele belangen (staat wel in gedragscode). Wel aansluiting zoeken bij Wft: “aandeel” en “financiele instrument” 2. schrappen gedragscodeplicht. Van bijdragen aan breed gedragen opvattingen over integriteit is geen sprake. voor gemeenteraden: 1. normen in verordening 2. spelregels vastleggen Rugdekking burgemeester: Vertegenwoordiging raad als klankbord onderzoek - Wanneer CdK?

De raad stelt een nieuwe gedragscode vast... en dan?

Uitvoering gedragscode Artikel 6.2 Modelgedragscode gaat ervan uit dat nadere afspraken worden gemaakt over: periodieke bespreking onderwerp integriteit aanwijzing contactpersonen/aanspreekpunten processtappen bij vermoeden van integriteitsschending  Verordening uitvoering gedragscode

Processtappen Vragen voor concrete processtappen in Verordening uitvoering gedragscode: bij wie wordt melding van vermeende integriteitsschending gedaan? wat is vervolgens de procedure? wat is de eventuele betrokkenheid van de CdK? wanneer wordt besloten tot het instellen van een onderzoek? Wat zijn varianten? Wat zijn de spelregels? hoe verloopt de besluitvorming en wat zijn mogelijke consequenties? Hoe willen jullie straks omgaan met vermoedelijke gedragsschendingen? Zorg ervoor dat de Verordening afdoende voorschriften bevat zodat geen onduidelijkheid bestaat over procedure, beslismomenten en eventuele consequenties. Processtappen zorg voor een stappenplan Melding: bij wie worden deze gedaan, wie neemt hem in behandeling en aan wie wordt kennis hiervan gegeven? Onderzoek: wanneer wordt een onderzoek ingesteld, waaruit bestaat het onderzoek, wanneer is deze intern of extern? Hoe wordt hiervan kennisgegeven aan de betrokkenen? Horen: worden betrokkenen gehoord? Kunnen zij reageren op verslagen? Aangifte: bij vermoeden van misdrijf doet de burgemeester aangifte. Communicatie: wie is verantwoordelijk hiervoor, en vooral ook, wie niet? Besluitvorming: let op! Consequenties die kunnen worden verbonden volgen uit andere wetten: ontslag raadslid, wat wel kan: in toelichting benoemen welke consequenties uit andere wetten kunnen volgen (zie artikel X 1 Kieswet (verlies vereisten lidmaatschap: art. 13 en 15 Gemeentewet) en artikel X 8 Kieswet (lid dat in strijd met artikel 15 lid 1 gemeentewet handelt kan in zijn betrekking worden geschorst door de burgemeester en kan vervolgens door de raad ‘van zijn lidmaatschap vervallen’ worden verklaard.). Daarnaast kan bijvoorbeeld door de raad een (minder verregaand) besluit worden genomen (motie van afkeuring oid). Besluitvorming en eventuele consequenties. Ook van belang is dat van een eventuele klankbordgroep een artikel in de verordening wordt opgenomen over hun werkwijze: hoe vaak komen ze bij elkaar, welke stukken krijgen ze enz. Het is de vraag of in de verordening iets moet worden opgenomen over het overleg tussen burgemeester en CvdK: immers dit is een bevoegdheid van de burgemeester.

Integriteitsonderzoek Prof Zouridis: professionaliteit aan kant opdrachtgever belangrijk. Dus bijv. processtappen vastleggen Verordening uitvoering gedragscode: *centrale rol burgemeester *regeling voor als hij juist voorwerp van onderzoek is *begeleidingscie. *wijze van onderzoek: documenten, interviews *betrokkenheid belanghebbenden Professionaliteit aan kant onderzoeker: 1. Zorgvuldig feitenonderzoek 2. Prof Addink (p. 142): “Willekeurige toepassing van integriteitsnormen”. Zouridis: “wettelijke normen en sociale normen worden vermengd” Zorgvuldige toetsing aan de wet en gedragsregels Goed scheiden van morele normen!!

En dan nu… de workshops!