Naar een rationeel besluitvormingsproces 24 september 2010 Victoria Verlinden

Voorstelling Doctoraat : “De hoeders van de wet - institutionele aspecten van het wetgevingsbeleid” Analyse van wetgevingsproces Nood aan open blik en interdisciplinaire aanpak

Doel Heeft impact op kwaliteit van beleid en regelgeving Beleidscultuur “niet alleen regels en efficiëntie, maar ook gewaardeerde maatschappelijke betrokkenheid gedragenheid en kwaliteit van het beleid” Heeft impact op kwaliteit van beleid en regelgeving

Kwaliteit van regelgevingsproces kwaliteit van regelgeving Zelfde idee: Kwaliteit van regelgevingsproces kwaliteit van regelgeving Nood aan wetgevingsbeleid Regelgevingsproces weerspiegelt beleidscultuur! Breder kader: is er sprake van een rationeel regelgevings-/besluitvormingsproces? Grote lijnen hier; vooral proberen aan te tonen dat wetgevingsbeleid uit verschillende pijlers bestaat die juist geplaatst moeten worden om constructie te dragen…

Wetgevingsbeleid in Vlaanderen? Ontstaan jaren ’90 Institutioneel kader jaren 2000 – nu BBB RIA Dienst Wetsmatiging Administratieve vereenvoudiging Hervorming adviesradenstelsel (SAR’s) Regelgevingsagenda (RIO) Cellen wetskwaliteit …

Recent: afslanking kabinetten Vraag: werkt het? Geeft RIA alternatieven voor wetgeving? Wordt wetgeving beter verantwoord? Zijn de SAR’s werkelijk gestroomlijnd? Zorgt de RIO voor meer planning? Vindt het Vlaams Parlement zijn slagkracht weer? …

A. Een rationeel wetgevingsproces? Vijf kernelementen: Multidisciplinariteit Centrale aansturing en politieke steun Consultatie Transparantie Opleiding en vorming Aftoetsen aan werkelijkheid

1. Multidisciplinariteit Wetgevingsproces met oog voor juridische taalkundige socio-economische aspecten Praktijk Juridisch: te veel vs. te weinig Taalkundig: probleem Socio-economisch: te weinig Praktijk Juridisch: Kwaliteitscontroles beperken zich vaak tot het taalkundige of juridische vlak en laten zelfs daar soms te wensen over. Bovendien worden de beschikbare competenties vaak verkeerd ingezet: juridisch werk wordt door niet-juristen gedaan en omgekeerd. Taalkundig: zowel probleem binnen 1 taal als federaal met vertalingen Socio-economisch: Op federaal niveau moeten de Kafka- en recent de DOEB-test (duurzame ontwikkelingseffectbeoordeling) wetgeving screenen op administratieve lasten en duurzame ontwikkeling. De testen worden echter niet noodzakelijk uitgevoerd. De Vlaamse Regering tracht de kritiek te weerleggen dat de meeste kwaliteitscontroles juridisch-technisch of taalkundig van aard zijn door te wijzen op de verplichte effectenanalyse binnen de reguleringsimpactanalyse- of RIA-procedure. RIA is echter niet bij alle regelgeving verplicht en de analyse wordt zelden grondig uitgewerkt. Er is bijgevolg een tekort aan sociaalwetenschappelijk onderzoek bij de voorbereiding van regelgeving.

2. Centrale aansturing en politieke steun Structureel wetgevingsbeleid < steun in hoogste politieke middens OESO: departementsoverschrijdend platform! Praktijk Dienst Wetsmatiging / RIA Initiatieven lopen stuk op politiek wantrouwen Op het federale vlak wordt er echter amper aandacht besteed aan het uitbouwen van een wetgevingsbeleid. Vlaanderen doet het beter, maar ondanks de grote inspanningen van de laatste jaren wringt ook daar het schoentje serieus. Het oprichten van de Dienst Wetsmatiging en het invoeren van RIA waren dappere ingrepen, maar lopen nu stuk op het gebrek aan politieke steun. Het politieke wantrouwen is gewoon te groot: de besluitvormers beschouwen effectbeoordeling en advies al te vaak als tijdverspilling en tegenwerking. Op die manier hebben potentieel nuttige initiatieven amper impact, wat dan weer een argument kan worden om er nog minder in te gaan geloven. Een self-fulfilling prophecy dus.

3. Consultatie/participatie Kernvoorwaarde voor verantwoord wetgevingsproces Materiële democratische eisen (legitimiteit van regelgeving): Openbaarheid Inspraak Belangenafweging Motivering Verantwoording Een andere kernvoorwaarde voor een verantwoord wetgevingsproces is de consultatie van belanghebbenden of stakeholders. Die draagt bij tot het uitbouwen van een draagvlak, vergroot de efficiëntie en vergemakkelijkt vaak de handhaving van een nieuwe regel. Iedere wetgever heeft dus nood aan doordachte, methodologisch correcte consultaties. Die zorg moet worden vertaald in een consultatiebeleid.

Consultatie/participatie Doel: uitbouwen draagvlak, vergroten efficiëntie vergemakkelijken handhaving Consulatiebeleid: doordachte, methodologisch correcte consultaties

Vlaanderen: 8 kenmerken van goede regelgeving “onderbouwd en overlegd” Praktijk in Vlaanderen: geformaliseerd via Strategische Adviesraden (SAR) Voldoet participatie via SAR aan beginselen van behoorlijke consultatie? Dat blijkt echter niet zo evident te zijn: in de praktijk besteden de Vlaamse en de federale wetgever amper aandacht besteed aan de manier van consulteren. Er wordt wel geconsulteerd, maar dat gebeurt meestal op een informele, onevenwichtige en onzichtbare manier. De burger heeft geen zicht op de belangen die werden afgewogen bij de totstandkoming van een bepaalde norm. De zichtbare consultatie, die van formele adviesraden zoals (strategische) adviesraden en de Raad van State, komt dan weer te laat in het proces om nog effect te sorteren. Op vlak van consultatie(beleid) valt nog grote winst te boeken.

Behoorlijk consulteren: Best practices (I) Een open, evenwichtige maar afgebakende consultatie (?) 2. Consulteren doorheen het gehele proces, vanaf een vroege fase (Nee) 3. Een gepaste consultatietechniek (Nvt) 4. Een redelijke termijn (Nee) 5. Een lage drempel (Nvt)

Behoorlijk consulteren: Best practices (II) 6. Informatief, duidelijk en beknopt (?) 7. Transparant (Nee) 8. Feedback (Nee) 9. Inpassing in een consultatiebeleid (Nee) 10. Inpassing in een wetgevings- en evaluatiebeleid (Nee)

Conclusies SAR: Niet tijdig Niet genoeg tijd Weinig open consultaties Weinig impact en doorwerking Dus: geen consultatiebeleid/behoorlijk consulteren in Vlaanderen!

4. Transparantie Democratische eis: Overzicht is cruciaal! informatie en communicatie Overzicht is cruciaal! Bv. Draaiboek voor wetgeving Bv. Regelgevingsagenda Praktijk: haaks heersende politieke overtuiging dat (exclusieve) informatie macht betekent Een eerste voorwaarde voor transparantie is interne duidelijkheid over de te volgen procedures. Daar zitten zowel Vlaanderen als het federale niveau met een probleem: er bestaat geen officieel draaiboek dat de regelgevingsprocedure in detail uiteenzet. Ook binnen het wetgevingsproces is transparantie ver te zoeken. De rol van ministeriële kabinetten of beleidscellen blijft bijvoorbeeld vragen oproepen. Officiële adviezen en effectbeoordelingen in Vlaamse RIA’s zijn wel openbaar, maar dat betekent niet dat ze ook werkelijk weergeven wat er gebeurd is achter de schermen. Voor de burger blijft het nog te vaak gissen welke regelgeving er in de maak is en wat er in de black box van de beleidsvoorbereiding werkelijk gebeurt.

RIA Opzet is goed Maar uitwerking pover Vaak achteraf opgesteld Weinig monitoring Niet vaak gebruikt door parlement of adviesraden Ook ex post evaluatie nodig! Nochtans zonde: RIA zou een heel waardevol instrument kunnen zijn voor zowel parlement als SAR… RIA zou trouwens ook door Grondwettelijk Hof gebruikt kunnen worden: wetgeving moet immers gemotiveerd worden!

Regelgevingsagenda Vlaams Parlement: RIO (regelgeving in opmaak) Voldoet niet Vlaams Parlement: Weinig parlementaire controle op Vlaamse Regering Te weinig gebruik van RIA, adviezen SAR, adviezen Raad van State

5. Opleiding en vorming Niemand wordt geboren als opsteller van regelgeving (Wetgevings)juristen Rechtstaal Socio-econmische kennis Praktijk Geen zin als men niet weet wie welke opleiding nodig heeft!

Conclusie: rationeel besluitvormingsproces? Vaststelling: het Vlaamse regelgevingsproces is weinig multidisciplinair is doordrongen van een politieke logica die geen verandering ambieert honoreert consultatie/participatie niet voldoende is weinig transparant voorziet zelden in de juiste opleiding van actoren

Structureel probleem: waarom formaliteiten inbouwen als ze omzeild kunnen worden? RIA via kabinetten Schijnvoorstellen Amendementen Kwalificatie “strategische” uitvoeringsbesluiten Monddood maken SAR door weinig tijd Geen feedback (of enkel naar IKW)

De vloek van de verkeerde volgorde Foute beleidscultuur: eerst beslissen, dan verantwoorden Hangt samen met primaat van de politiek

B. Het “primaat van de politiek”? Heersende politieke ratio: “het primaat van de politiek” wordt veel te ruim uitgelegd. Het primaat van de politiek laat uiteraard toe om een keuze te maken uit alternatieven, maar dan wel op basis van redelijke argumenten! Verantwoording vóór beslissing!

C. Oplossing? Wetgevingsbeleid (taak voor Vlaamse Regering) heeft impact op zowel wetgevingsproces als beleidscultuur Structurele controlemomenten inbouwen vergroot waakzaamheid Alles hangt samen: wetgevingsproces in geheel durven bekijken!

D. Vergelijking met het buitenland Andere landen staan verder! Nederland: Draaiboek, verantwoordelijke minister, consultatiecultuur, wetsevaluatie, Academie voor Wetgeving Canada: website “Consulting with Canadians”, wetgevingsjuristen, simultaneous drafting USA: Regelgevingsagenda Zuid-Afrika: Law Commission VK: consultatierichtlijnen EU: Impact Assessment Board

E. Aanbevelingen Conclusie: Er is institutioneel potentieel… …maar het moet anders georganiseerd worden om beter te renderen! Hoe? Via wetgevingsbeleid Eerste opdracht: inventariseren

Politieke steun noodzakelijk Aanbeveling 1 – Ban het toeval! Zorg voor een wetgevings-, consultatie- en evaluatiebeleid Politieke steun noodzakelijk Aanbeveling 2 – Stel een “Draaiboek voor de regelgeving” op Aanbeveling 3 – Maak werk van een toegankelijke en uniforme regelgevingsagenda

Aanbeveling 4 – Doe meer met RIA Aanbeveling 4 – Doe meer met RIA! Verzamel meer gegevens en stel ze ter beschikking Aanbeveling 5 – Overschat de jurist niet; introduceer wetgevingsjuristen en projectwerk Aanbeveling 6 – Durf de positie van ministeriële kabinetten in vraag te stellen

Aanbeveling 7 – Richt een onafhankelijke wetsevaluator (“Law Commission”) op Aanbeveling 8 – Laat de adviezen van SAR’s en van de afdeling wetgeving van de Raad van State beter renderen Vroeger in proces? Meer tijd voor belangrijke adviezen Andere beleidscultuur: laat regering antwoorden op argumenten uit adviezen! Ex post evaluatie geeft ook meer waarde aan de voorbereiding van de wet, want die wordt achteraf getoetst!

5. Vragen, suggesties? Meer info? Mail: victoria.verlinden@ua.ac.be ICW (Interuniversitair Centrum voor Wetgeving) www.centrumwetgeving.be