Nederlandse lessen voor het Vlaamse algemene bestuursrecht Prof.dr. T. Barkhuysen (Stibbe/U. Leiden)

Inleiding Nederland kan veel leren van Vlaanderen, kan Vlaanderen nu leren van Nederland? Algemene wet bestuursrecht (Awb) is in 1994 in werking getreden. Invoering Awb heeft Nederland veel voordelen gebracht, maar: wet van de remmende voorsprong Kans voor Vlaanderen om het beter te doen: Awb 2.0! Bevoegdheidsverdeling federaal-regionaal wegdenken... (Frankrijk en EU denken ook na over iets als een Awb) Opbouw presentatie: Doel Awb Inhoud Awb Knelpunten Awb zoals deze blijken uit evaluaties en literatuur Slotopmerkingen -> eventuele lessen moeten dan steeds blijken

Doel Awb Doelstellingen Awb volgens commissie Scheltema: het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving; het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving; het codificeren van ontwikkelingen, die zich in de bestuursrechte­lijke jurisprudentie hebben afgetekend; het treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen. Vorm totstandkoming: “Aanbouwwetgeving”: Awb is tot stand gekomen in (tot nu toe) vier tranches: eerste en tweede tranche: 1994 derde tranche: 1998 (subsidies, beleidsregels, handhaving, mandaat en delegatie) vierde tranche: 2009 (bestuursrechtelijke geldschulden en bestuurlijke boete) Enkele ad hoc aanpassingen (bijv. dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen)

Inhoud Awb Inleidende bepalingen Verkeer tussen burgers en bestuursorganen Algemene bepalingen over besluiten (onder andere beginselen van behoorlijk bestuur, uniforme openbare voorbereidingsprocedure en de bekendmaking en motivering van besluiten) Bijzondere bepalingen over besluiten (incl. subsidies, beleidsregels en bestuursrechtelijke geldschulden) Handhaving (toezicht, herstelsancties (bestuursdwang en dwangsom) en bestuurlijke boete) Algemene bepalingen over bezwaar en beroep Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep Bijzondere bepalingen over beroep bij de rechtbank Klachtbehandeling (ombudsman) Bepalingen over bestuursorganen (mandaat, delegatie en attributie) Slotbepalingen

Centrale begrippen Hoofdstuk 1 van de Awb bevat centrale begrippen: Bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 Awb) “Onder bestuursorgaan wordt verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.” Belanghebbende (art. 1:2 Awb) “1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. 3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.” Besluit (art 1:3 lid 1 Awb) “Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling” De Awb is in beginsel uitsluitend van toepassing op besluiten van bestuursorganen waar belanghebbenden rechtsmiddelen tegen kunnen aanwenden: “besluitmodel” heeft voor- en nadelen

Beginselen in de Awb Algemene beginselen van behoorlijk bestuur slechts gedeeltelijk gecodificeerd: Art. 2:4 Awb: “Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.” Art. 3:2 Awb: “Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.” Art. 3:3 Awb: : “Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.” Art. 3:4 Awb: “Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.” Art. 3:46 Awb: “Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.” Niet gecodificeerd zijn onder meer: Vertrouwensbeginsel Gelijkheidsbeginsel Rechtzekerheidsbeginsel

Belangrijke uitgangspunten Awb Het bestuursorgaan besluit in bezwaar ex nunc De bestuursrechter toetst in beroep en hoger beroep ex tunc Geen verplichte rechtsbijstand (advocaat) bij de bestuursrechter Uitgangspunt: ‘recours objectif’ (ambtshalve feiten en gronden aanvullen/toetsen) later verschoven naar ‘recours subjectif’ waarin de rechtsbeschermingsfunctie centraal staat Regeling Awb deels van dwingend recht, maar soms ook regelend, aanvullend of facultatief recht. (Bijvoorbeeld uniforme openbare voorbereidingsprocedure en positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen: deze afdelingen zijn alleen van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.)

Knelpunten Awb Besluitmodel als enige ingang voor rechtsbescherming bij de bestuursrechter Civiele rechter nog altijd bevoegd voor: feitelijke handelingen, schadevergoeding, overheidscontracten. Alleen vernietigingsberoep Effectieve (d.w.z. definitieve) geschillenbeslechting: bestuursrechter werd te passief gevonden. Nieuwe instrumenten als de “bestuurlijke lus” en de “tussenuitspraak” geïntroduceerd alsmede meer zelf voorzien. Uitleg Awb-bepalingen verandert waar nodig in loop der jaren. Bijvoorbeeld: belanghebbendebegrip Welke belangenorganisaties ontvankelijk zijn wordt enger uitgelegd Wie als individu ontvankelijk is ruimer (m.n. ‘afgeleid belang’) Voorstel om ‘relativiteitsvereiste’ in de Awb op te nemen (Wet aanpassing bestuursprocesrecht) Niet één hoogste bestuursrechter: ABRvS, CBb en CRvB: tegenstrijdige uitspraken mogelijk Naar één Vlaams Bestuursrechtcollege? Bijzondere wetgeving blijft bestaan, bijvoorbeeld Wet openbaarheid van bestuur. Aandacht voor verhouding tussen strafrecht (m.n. bestuurlijke boete) en civiel recht (o.a. overheidscontracten)

Toekomst Awb Weinig draagvlak voor een ‘vijfde tranche’, maar wel tot ‘kleine’ aanvullingen. Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten Wet aanpassing bestuursprocesrecht (o.m. passeren kleine materiële gebreken) Er is behoefte aan regels over: Bewijsrecht (feitenvaststelling in beroep) Europeanisering van de Awb: projecten op EU-niveau om te komen tot een “Europese Awb” VWEU en EVRM hebben gevolg voor uitleg Awb

Afronding Is de Algemene wet bestuursrecht een verbetering van het Nederlandse recht? Ja, want: Meer eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving Codificatie van bestuursrechte­lijke jurisprudentie Professionalisering van het bestuursrecht als rechtsgebied (zowel in de wetenschap als rechtspraktijk) Maar: Verbeterpunten mogelijk (eerder benoemd bij knelpunten) Complexiteit is eerder toegenomen/formalisme Steeds meer behoefte aan maatwerk (vrijwel iedere bijzondere wet bevat ergens een uitzondering op de Awb) Meer behoefte aan snelheid en minder complexe besluitvorming (met minder rechtsbescherming) (bijvoorbeeld de Crisis- en herstelwet)

Meer weten? De tekst van de Awb is voor eenieder te raadplegen op www.wetten.nl Wetsgeschiedenis: www.pgawb.nl Boek “Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb” (red: T. Barkhuysen, W. den Ouden en J.E.M. Polak) Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC): www.wodc.nl Of mail: tom.barkhuysen@stibbe.com