K.U.Leuven Faculteit Sociale Wetenschappen Overheidsmanagement K.U.Leuven Faculteit Sociale Wetenschappen

Doelstellingen organisatiemanagement Verschillende types organisaties kunnen herkennen, en voor- en nadelen kunnen benoemen Nieuwe organisatievormen: voor- en nadelen, illustreren met voorbeelden (vb. verzelfstandiging) Begrijpen waarom coördinatie belangrijk is, en welke mechanismen kunnen gebruikt worden om coördinatie te verbeteren

Organisatiemanagement in de publieke sector Structuur en typologieën van organisaties Organisatievormen Het hoe en wat van coördinatie

Organisatiestructuur 3 aspecten van structuur (Robbins, 1992): Complexiteit Formalisatiegraad Centralisatiegraad

Complexiteit v/d organisatiestructuur Verticale differentiatie Afstoten van taken in organisatie > lijnstructuur (hiërarchie) Span of control / Depth of control Verdeling planning – uitvoering – controle Horizontale differentiatie Functionele opdeling taken en opdrachten met Overeenstemmende doeleinden Zelfde technologie en expertise Zelfde clientele of product Zelfde geografisch gebied Specialisatie versus complexiteit interactie en coördinatie

Formalisatie v/d organisatiestructuur 3 vormen van formalisatie (standaardisatie) (Maes, 1996) Standaardisering van werk Standaardisering van deskundigheden Standaardisering van outputs

Centralisatie in de organisatiestructuur

5 modellen van organisaties Lijnstructuur Hiërarchie Eenheid van leiding Grote mate van standaardisatie van werk, vaardigheden en van specialisatie Scheiding tussen planning, uitvoering en controle Verticale communicatie Lijn-stafstructuur Grote lijnorganisatie > toename taakbelasting lijnmanagement Staffunctie voor steun aan lijnmanagement nodig Staf heeft geen lijnbevoegdheid

Lijnorganisatie

Lijn- en staforganisatie

5 modellen van organisaties (2) Divisiestructuur Hoofdkantoor en divisies Divisies werken autonoom Flexibiliteit Integratie? Projectstructuur “geen structuur, eerder organisch aanhangsel, ontworpen om mechanistische structuur meer flexibiliteit te geven” Tijdelijke oplossing voor problemen die functionele en hiërarchische lijnen van organisatie overschrijden Soms doorbreking éénheid van gezag

5 modellen van organisaties (3) Matrixstructuur Ontstaat via permanent worden van projectstructuren Eindproduct als ordenend agens Vereniging van functionele en projectonderverdelingen Ondervangen van coördinatieprobleem van functionalisatie Flexibiliteit

Divisiestructuur

Projectorganisatie

Matrixorganisatie

Het managementsysteem De mechanische organisatie (‘machines’) gesloten, maximaal gericht op beheersen interne dynamiek Input richtinggevend voor strategie Topmanagers bepalen wat, door wie, welke middelen, waar en binnen welke tijd Besluitvorming centralistisch en geformaliseerd Hoge mate specialisatie en standaardisatie werkzaamheden Formele interne relaties Controle door hiërarchie op input en throughput (middelen en bewerkingen)

Het managementsysteem (2) De organische organisatie (‘levend organisme’) Openheid voor buitenwereld Flexibel management Lerende organisatie, ontwikkelingsregime Integratie van planning, uitvoering en controle Integratie staf- en lijnfuncties en concentratie op kernactiviteiten (generieke arbeid) Pro-actieve strategievorming van het management (korte en lange termijn denken) Flexibel en kwalitatief hoogstaand personeel Motivatie en ontwikkeling van personeel Outputgericht controlesysteem (via laterale en zelfcontrole)

Structuur - Management Mechanisch regime <> Organisch regime Lijnstructuur of <> Projectorganisatie lijn-stafstructuur of matrixstructuur Scientific Management <> Human Relations Management School (Taylor, Fayol) School (Tavistock)

II. Het organiseren van publieke taakuitvoering Diverse organisatievormen en praktijkvoorbeelden

Organisatievormen Eigen beheer Interne verzelfstandiging Externe verzelfstandiging (pub & priv) Uitbesteding PPS Privatisering

Eigen beheer

Eigen beheer (traditionele overheidsdienst) Publieke dienstverlening wordt verzorgd door centrale overheidsadministratie Afdeling, administratie of departement Provinciale administratie Gemeentelijke administratie (vb. Dienst bevolking, stedebouw) Variant: gedeconcentreerde buitendiensten (vb. Admin. Belastingen)

Eigen beheer (traditionele overheidsdienst) Centrale overheidsdiensten hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid De planning, productie, financiering, controle gebeuren door centrale overheid Strakke inputsturing door horizontale eenheden, processturing door hiërarchie, incrementele inputbekostiging, monopolie Copernicus (federaal) en BBB (Vlaanderen): evolutie naar meer autonomie en ex post controle

Verzelfstandiging

Verzelfstandiging Verzelfstandiging = divers fenomeen Autonome structuren binnen kernoverheid Autonome structuren afgesplitst van kernoverheid In sommige gevallen rechtspersoonlijkheid Uitgebreide beheersautonomie Aansturing en controle

Sturing Traditioneel Formeel: ex ante gericht op inputs Soms wel grote feitelijke mate van beheersautonomie / ruime mate van beleidsautonomie Doel wet verschilt van feitelijke uitvoering Nieuw Formeel: ex post gericht op resultaat Ruime formele mate van beheersautonomie mits gelijke informatie Hercentralisering van strategische beleidsautonomie Feitelijk: niet klaar voor resultaatsturing Doel wet verschilt van feitelijke uitvoering

Samenvattend

Subvorm 1: interne vorm Intern verzelfstandigde agentschappen beheersautonomie in ruil voor resultaatsturing (bv. contractmanagement) minister blijft volledig verantwoordelijk, maar onthoudt zich van detailsturing Al dan niet met rechtspersoonlijkheid gewijzigde rol van centrale departementen Vbn. Nederland, Verenigd Koninkrijk, Vlaanderen (BBB) Agentschappen Nederland oorsprong 1991 ‘verder bouwen aan beheer’ doel: doematigheid binnen rijksoverheid vergroten dmv reultaatsgericht management en flexibelere beheersregels, en door scheiding beleid en uitvoering principes: integraal management, centrale sutring op hoofdlijnen, afspraken over proucten en kosten; systematische verantwoording en periodieke doorlichting autonomie financieel: baten-lastenstelsel, reservering van onbestede middelen, behoud begrotingsurplus criteria meetbare producten en diensten goedkeurende accountantsverklaring mogelijkheid tot aantonbaar doelmatiger werken voorbeelden:IND Immigratie en Naturalisatiedienst/DJI Dienst Justiële Inrichtingen/CFI Centrale Financiën Instellingen/DCC Duyvermans computer centrum/DGWT Dienst Gebouwen, Wegen & Terreinen/Senter (economische stimuleringsregelingen)/KNMI ervaringen :verschuiving naar sturing op resultaen,vnl bij quasi-marktwerking relatie met financiële sturingsacotr intensifieert zoms meer gebruik van kengetallen, leereffecten departement n iet altijd voorbereid op nieuwe taak doelmatigheidswinst door dalende tarieven, klantentevredenheid hoger (bv. DJI primaat van de politiek, tegenkanting departementen NZ, VK, Vl. België

Subvorm 1: interne vorm Federaal en Vlaanderen - voor BBB DAB’s Begrotingsfondsen Met rechtspersoonlijkheid: openbare instelling cat. A on der de wet van 16 maart 1954 Vlaanderen: na BBB IVA zonder rechtspersoonlijkheid IVA met rechtspersoonlijkheid Gemeentelijk niveau Voor gemeentedecreet: gewoon gemeentebedrijf (“regie”) Na gemeentedecreet: budgethouderschap, interne verzelfstandiging

Subvorm 2: externe vorm Publieke taak verzorgd door extern verzelfstandigd publiekrechtelijk vormgegeven agentschap Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt Eigen rechtspersoonlijkheid Eigen patrimonium Eigen raad van bestuur Onder administratief toezicht Beperkte mogelijkheid tot ministeriële interventie Beperking van ministeriële verantwoordelijkheid In sommige gevallen resultaatsturing

Subvorm 2: externe vorm (2) Federaal oud en Vlaanderen voor BBB VOI cat. B VOI cat. C VOI cat. sui generis Vlaanderen na BBB EVA pub Federaal nieuw Instellingen sociale zekerheid Autonome overheidsbedrijven  publiekrechtelijke NV’s  met partiële private aandeelhouders Gemeentelijk niveau Voor gemeentedecreet: autonome gemeentebedrijf Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging als autonoom gemeentebedrijf

Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt Met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (vb. NV of VZW vorm) Eigen patrimonium Eigen raad van bestuur Veelal hybriede kenmerken: Soms onder administratief toezicht Overheidsvertegenwoordiging in raad van bestuur Activa en passiva van overheid Beperking van autonomie In sommige gevallen resultaatsturing

Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm Federaal en Vlaanderen voor BBB Onoverzichtelijk geheel van vennootschappen en VZW’s die op één of andere wijze band hebben met overheid Vlaanderen na BBB EVA pri – extern verzelfstandigd privaatrechtelijk vormgegeven agentschap Gemeentelijk niveau Voor gemeentedecreet: gemeentelijke VZW Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm

Publiek-private samenwerking

Publiek-Private Samenwerking (PPS) Één of meer publieke en één of meer private partijen stemmen hun activiteiten op enigerlei wijze op mekaar af – vanuit de eigen verantwoordelijkheden en kwaliteiten kosten, risico’s en opbrengsten worden in een onderling overeengekomen verhouding onder de betrokken partijen verdeeld

Publiek-Private Samenwerking (PPS) Verschillende vormen en financierings-technieken Verschillende graden van private betrokkenheid bij publieke taak ontwerp en creatie van infrastructuur uitvoeren van ondersteunende taken uitvoeren van (publieke) diensten Verschil met uitbesteding en privatisering

PPS: mogelijkheden (VL. Kenniscentrum 2005)

PPS: de mogelijke meerwaarden voor openbare besturen Snelheid van realisatie + kwaliteit t.o.v. kosten (‘value for money’ door betere prikkels) vgl. Traditionele overheidsaanbestedingen Innovatie (benchmarking en market testing) Niveau van kwaliteitsstandaarden wordt bewaakt (outcome-oriented government) Breder gebruik van activa in de publieke sector

Uitbesteding

Uitbesteding Basiskenmerken Productie en/of levering van publieke diensten door private aanbieder in opdracht van overheid Overheid doet planning, controle en bekostiging Beperkt zich tot één fase van de levenscyclus Aanbesteding volgens overheidsopdrachtenregelgeving

Uitbesteding Evolutie: aard diensten en aard relatie Van ondersteunende diensten naar externe dienstverlening Evolutie naar langere en omvattender contracten Huisvuilophaling op gemeentelijk of intercommunaal vlak IT-functie in Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Uitbesteding Uitbestede diensten zie kakabadse (figure 3)

Privatisering

Privatisering Overdracht van activiteit naar privé-markt, waarbij private aanbieder zowel planning, productie, financiering als controle waarneemt Liberalisering en privatisering zijn niet gelijk, maar dienen wel samen te gaan Privatisering en deregulering zijn niet gelijk: Overheidsregulering mogelijks noodzakelijk: kwaliteit van productie, prijsregelgeving, marktstructurering Vbn. ASLK, gemeentekrediet, Sabena, Belgacom

Functies versus vorm

Sturing versus vorm

III. Het hoe en wat van coördinatie

1. Complexiteit en versnippering: observaties Beleidsuitdagingen ‘Complexe beleidsproblemen’ Vraag naar aanpak op maat en vraaggestuurd beleid Vraag naar geïntegreerde dienstverlening Overheidslandschap Verkokering en departementalisme Verzelfstandiging en inschakeling van derden Decentralisatie en supranationale overheden (Europa) Nadruk op individuele ‘accountability’ en resultaatsturing

1. Complexiteit en versnippering: illustratie

2. Toenemend belang coördinatie: observaties Landenniveau: Vele landen lanceren nieuwe grootschalige coördinatie-initiatieven binnen hun overheid: UK: Joined-up government Canada: horizontality New Zealand: Review of the Centre Internationale organisaties (OESO, World Bank) leggen meer en meer nadruk op coördinatie-capaciteit van overheden Sectorniveau: Meer nadruk op integraal beleid, geïntegreerde dienstverlening, samenwerking, netwerking, ketens over overheidsniveaus heen (vb. voedselveiligheid)

2. Toenemend belang coördinatie: illustratie (Verhoest & Bouckaert, 2005)

2. Toenemend belang coördinatie: synthese Verhoogde nood aan coördinatie om overlappingen en duplicering in beleid en dienstverlening tegenspraak in beleid en dienstverlening tekorten, blinde vlekken of gemiste kansen in beleid en dienstverlening te vermijden.

3. Concept van coördinatie: definitie De ontwikkeling en de implementatie van een strategie die: tracht in te gaan tegen de negatieve gevolgen van specialisatie- zijnde proliferatie en fragmentatie - die mogelijk problemen van overtolligheid, lacunes of contradicties opleveren in de dienstverlening naar de burger (behoefte), om het coherent functioneren te stimuleren van de actoren die betrokken zijn bij de verschillende fases van de beleidscyclus, in één of meerdere beleidsvelden (doel), via het gebruik van managementinstrumenten en structurele maatregelen (middel).

4. Dimensies van coördinatie (1) Organisationele draagwijdte Intra-organisationele coördinatie (expansie individuele organisaties) Interorganisationele coördinatie (netwerkperspectief) Hiërarchische draagwijdte Horizontale coördinatie (één bestuurslaag) Verticale coördinatie (multilevel governance) Dynamisch/statisch perspectief Proces (interactie actoren, omgeving, etc.) Eindresultaat (te realiseren doelstelling)

4. Dimensies van coördinatie (2) Tijdspanne Korte termijn coördinatie (discontinuïteit, focus) Lange termijn coördinatie (graad van institutionalisering) Fase beleidscyclus Beleidsmatige coördinatie (strategische visie) Implementatiegerichte coördinatie (activiteiten, middelen) Graad van afdwingbaarheid Samenwerking (vrijwillig) Controle (hiërarchisch)

4. Dimensies van coördinatie (3) Graad van formaliteit Informele coördinatie (spontaan, ongedwongen) Formele coördinatie (regels, routine) Ambitieniveau Negatieve coördinatie (conflicten, belemmeringen vermijden) Positieve coördinatie (toegevoegde waarde, synergie creëren) Abstractieniveau (zie ‘deelcomponenten coördinatiestrategie’) Mechanismen Instrumenten Strategieën

Coördinatiemechanismen Structurele instrumenten Hiërarchie (autoriteit, regels, stabiele rangorde tss actoren, lange termijn engagementen) Markt (uitwisseling op basis van competitie en eigenbelang, gebruik van prikkels) Netwerk (uitwisseling op basis van gelijkwaardigheid, vertrouwen, loyaliteit & solidariteit, streven naar consensus) Management- en procedurele instrumenten

Hiërarchie-gebaseerde coördinatie- instrumenten Instrumenten die sturingslijnen, bevoegdheden en gezag wijzigen Vbn: organisationele herindeling, verzelfstandiging, decentralisatie, coördinerende functies Vlaamse overheid: herindeling organisaties en beleidsdomeinen; coördinerende ministers; coördinatiefunctie van horizontale departementen Wanneer kiezen: Beperkte autonomie bij betrokken organisaties Gevoelige beleidsproblematiek – nood aan snelle en heldere besluitvorming (tijdsdruk) – geen overlappingen of dubbel werk toelaatbaar – snelle reactie bij onzekerheid – nood aan correcte toepassing bij gevoelige onderwerpen (bv. Nationale veiligheid) Aanwezigheid van complex productie- of beleidsproces (als overleg en afspraken niet voldoende zijn); nood aan formalisering en standardisering

Markt-gerichte coördinatie-instrumenten Coördinatie gebeurt via vraag, aanbod en prijsmechanisme Vbn. Interne markt, quasi-markt, voucher-markt, externe markt, tendering, privatisering en afstoting Vlaamse overheid: vermarkting managementondersteunende diensten Wanneer kiezen: Voorwaarden voor marktwerking: voldoende vraag, voldoende aanbieders, mogelijkheden tot prijsvorming, beschikbaarheid van informatie; goed is niet zuiver publiek van aard; geen natuurlijk monopolie Organisaties zijn heel autonoom en de afhankelijkheid tussen organisaties is niet specifiek Relaties tussen organisaties kan via vrij sluitende contracten worden geregeld Een onafhankelijke regulator (overheid) kan een marktstructuur invoeren en bewaken

Netwerk-gebaseerde instrumenten Instrumenten die op basis van vrijwilligheid informatie doen delen, gezamenlijke beslissingen nemen of acties uitvoeren Vbn: overlegplatformen, ketens, partnerschappen Vlaamse overheid: regering, beleidsraad, managementsgroep, strategische netwerken rond ICT en P&O; samenspraak departement en agentschappen rond beleidsvoorbereiding, interdepartementale overlegorganen; strategische adviesraden Wanneer kiezen: wil en capaciteit om samen te werken Organisaties zijn autonoom, maar afhankelijk van elkaar (middelen, leveranciers, productieproces) Externe druk (negatief, positief) die samenwerking vereist, onzekerheid (b.v. burger wil geïntegreerde dienstverlening) Enige stabiliteit binnen het netwerk en binnen organisaties Goede ondersteuning voor het netwerkverband (b.v. ICT voor informatieuitwisseling) Succesfactoren: vertrouwen, overleg en overtuiging, flexibiliteit in samenwerking

Management coördinatie-instrumenten (a) Coördineren via plannen, strategisch management, indicatoren, en contracten Top down en unilateraal Bottom-up en wederzijds Gemeenschappelijk Bv. generieke doelstellingen in de beheersovereenkomsten, doelstellingen voor samenwerkingsverbanden, koppeling beleidsnota’s en beheersovereenkomsten Coördineren via budgetten en prikkels Traditioneel inputgericht en gedetailleerd Resultaatsgericht gebaseerd op prikkels en ruil Resultaatsgericht gebaseerd op consolidatie en samenwerking en gedeelde budgetten Bv. consolidatiemogelijkheden op beleidsdomeinniveau in het comptabiliteitsdecreet

6. Management coördinatie-instrumenten (b) Coördineren via gemeenschappelijke cultuur, waarden en normen, kennisdeling - Cultureel management en ‘organisational learning’ Codes voor gedrag (integriteit; governance codes) Gemeenschappelijke vorming en training Personeelsrotatie en mobiliteit, personeelsuitwisseling Korpsen van topambtenaren (Senior Executive Service) Netwerken van ambtenaren voor kennisdeling en delen van ‘best practices’ (b.v. netwerkcafé)

6. Procedurele coördinatie-instrumenten Formalisering en standardisatie van taken Regulering en reguleringstoezicht (reguleringsimpactanalyse; kenniscel wetsmatiging), Plannazicht en –goedkeuring, Audits, monitoring en evaluatie Beleidscommentaren

Wat is leerstof? Reader Tekst Broucker & Depre NIET KENNEN: 3.3 tem 5.2 5.4 tem 7 Rest wel kennen Tekst Beuselinck, Verhoest, Meyers Figuur 1 niet kennen Figuur 2 kunnen toelichten (cfr. les) Tekst Beuselinck PPT organisatievormen Enkel slides die in les behandeld zijn, zijn te kennen Presentatie

Voorbeeld examenvragen Cfr. doelstellingen Bespreek de voor- en nadelen van de projectorganisatie Wat zijn de kenmerken van interne verzelfstandiging? Bespreek kort de drie structurele instrumenten voor coördinatie

Meer info Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus 3609 3000 Leuven www.instituutvoordeoverheid.be jan.rommel@soc.kuleuven.be