Over de vloeibaarheid van de beginselen van behoorlijke regelgeving, van de algemene rechtsbeginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur Prof. Dr. Alexander De Becker 16 december 2011 Alexander.Debecker@uhasselt.be or a.h.l.debecker@uva.nl

Afbakening van de lezing Deze lezing handelt over de ongeschreven beginselen van het recht als normen, met andere woorden als bronnen van het recht. Op het ogenblik dat bepaalde beginselen worden opgenomen in regelgeving, behoren zij formeel juridisch niet langer tot het domein van de ongeschreven regels, maar maken zij deel uit van eht geschreven recht.

Hiërarchie der normen De hiërarchie der normen: Verdragen (directe werking) Grondwet Wetskrachtige regels Besluiten van de uitvoerende macht Lokale reglementen

Hiërachie der normen Voor het geschreven recht vormt dit de basis van ons heel rechtsstelsel: Vben: 1. Het Grondwettelijk Hof toetst wetskrachtige regels aan de bevoegdheidsverdelende regels, artikel 10, 11 en 24 van de Grondwet alsook aan Titel II van de Grondwet (rechten en vrijheden en de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet Sanctie: schorsing of vernietiging van de wetskrachtige regel 2. De Raad van State toetst administratieve rechtshandelingen van een uitvoerende macht (bijvoorbeeld besluiten en reglementen) op hun wettigheid Sanctie: schorsing of vernietiging van het besluit of reglement

Hiërarchie der normen 3. Artikel 159 van de Grondwet: De hoven en rechtbanken passen de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen. Sanctie: niet-toepassing in een concreet geschil Elke rechter kan dus de wettigheid van een besluit controleren. De grondwettigheid van een wetskrachtige regel kan hij enkel controleren via de omweg van een prejudiciële vraag

Hiërachie der normen Bij de geschreven regels is de hiërarchie der normen één van de sleutelelementen van het recht. Die hiërarchie der normen zorgt voor een vaste structuur in het geschreven recht, die rechtszekerheid insluit.

Plaats algemene rechtsbeginselen Sinds lange tijd tracht men een plaats te zoeken in die vast structuur voor de algemene rechtsbeginselen. Dit blijkt een zeer complex vraagstuk waarbij teruggegrepen dient te worden naar de eigenheid van de ongeschreven rechtsbeginselen

Plaats algemene rechtsbeginselen De rechtsbeginselen worden “gevonden” door de rechter. De omschrijving ervan is moeilijk: “gedragsregels die wezenlijk worden geacht op een bepaald ogenblik in een samenleving en daarom als rechtsregels nageleefd dienen te worden”. Het vinden door de rechter vormt precies het probleem voor de kwalificatie.

Plaats algemene rechtsbeginselen Enkele voorbeelden: Redelijkheidsbeginsel Rechtszekerheidsbeginsel Evenredigheidsbeginsel Vertrouwensbeginsel Hoorplicht

Plaats algemene rechtsbeginselen Traditioneel: - Ganshof van der Meersch stelt dat de Algemene rechtsbeginselen kunnen worden ingeroepen als cassatiemiddel, maar niet indien de wetgever ervan afwijkt. Vanuit die optiek staan de algemene rechtsbeginselen op het niveau van de wet, maar de geschreven wettelijke norm heeft voorrang.

Plaats algemene rechtsbeginselen Traditionele visie wordt nog dikwijls bevestigd in de rechtspraak, zie bijvoorbeeld Cass., 10 december 2009, “De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die bindend zijn voor de belastingadministratie, sluiten het recht op rechtszekerheid in. Dit houdt in dat de burger moet kunnen vertrouwen op wat hij niet anders kan opvatten dan als een vaste gedrags- of beleidsregel van de overheid. Daaruit volgt dat de door de overheid opgewekte gerechtvaardigde verwachtingen van de burger in de regel moeten worden gehonoreerd. De burger kan evenwel niet verwachten dat het bestuur tegen de wettelijke regels in, over de jaren heen een onregelmatige boekhouding als bewijskrachtig zou blijven beschouwen”

Plaats algemene rechtsbeginselen RvS, Pattyn, nr. 196.322, 24 september 2009: “Gelet op de hiërarchie van de rechtsnormen kan verzoeker niet de schending aanvoeren van een beginsel van behoorlijk bestuur dat tegen een duidelijke tekst ingaat. De algemene rechtsbeginselen zijn in de hiërarchie der rechtsnormen immers ondergeschikt aan het geschreven recht”

Plaats algemene rechtsbeginselen Deze traditionele visie werd echter voornamelijk in de rechtsleer aangevallen door auteurs die stelden dat bepaalde rechtsbeginselen een grondwettelijke waarde zouden hebben. - Dit gold onder meer voor het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

Plaats algemene rechtsbeginselen De auteurs roepen daarvoor de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof in: Bv. Evenredigheidsbeginsel: Grondwettelijk Hof, nr. 139/2006, 14 september 2006: “Het onderzoek van de evenredigheid bij de uitoefening van de aan de gemeenschappen toegewezen bevoegdheden maakt deel uit van het onderzoek van die bevoegdheid zelf, zodat het nieuwe middel samen met de andere middelen wordt onderzocht.”

Plaats algemene rechtsbeginselen Bv. Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel: Grondwettelijk Hof, nr. 99/2011, 31 mei 2011: “Het Hof vermag niet rechtstreeks te toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Wanneer evenwel de vraag rijst naar de bestaanbaarheid met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, dient het Hof na te gaan of een wettelijke maatregel die een verschil in behandeling inhoudt, berust op een objectief en pertinent criterium in het licht van het door de wetgever beoogde doel en of hij op onevenredige wijze afbreuk doet aan de rechten van een categorie van personen, rechten die inzonderheid kunnen worden afgeleid uit algemene rechtsbeginselen. Aldus is het Hof bevoegd om in het raam van zijn toetsing aan het gelijkheidsbeginsel ook met algemene rechtsbeginselen rekening te houden.”

Plaats algemene rechtsbeginselen Sommigen voegen daar nog aan toe: Cass., 27 maart 1992: “Dat het hof van beroep, op grond van die feitelijke gegevens, zonder schending van de in het middel aangewezen grondwets-, wets- en reglementsbepalingen, naar recht heeft kunnen beslissen dat verweerders verzet tegen eisers dwangbevel gegrond is, door die beslissing te funderen op het recht van de burger op rechtszekerheid”

Kwalificatie Het kwalificeren van een rechtsbeginsel als zijnde van grondwettelijke dan wel van wettelijke waarde doet vragen rijzen in het licht van de oorsprong van de algemene rechtsbeginselen Rechtsbeginselen worden “gevonden” door de rechter. Impliceert een causïstische toepassing Impliceert vooral dat de rechter het nodig acht om een beginsel te gebruiken om een billijk oordeel te kunnen vellen - Gevolg: het oordeel over de plaats van het beginsel in de hiërarchie der normen hangt af van het geschil waarin de rechter het inroept.

Kwalificatie Beginselen zijn dan ook niet te beschouwen als onderdelen van de vaste hiërarchische structuur van de geschreven normen: Ze zijn vloeibaar omdat het afhangt van het geschil waarin ze worden ingeroepen waar ze dienen te worden gekwalificeerd. Ze vloeien a.h.w. tussen de vaste structuur door.

Kwalificatie Voorbeelden: - rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel gelden ook als algemeen rechtsbeginsel bijvoorbeeld RvS, Peleman, nr. 197.616, 24 november 2009: “Door evenwel het ontsluitingsvraagstuk te regelen middels indicatieve aanduiding van het tracé van twee mogelijke ontsluitingswegen, waarbij, indien één ontsluiting reeds bestaat en een nieuwe wordt aangelegd, de bestaande nog slechts mag worden gebruikt als “noodweg” in de zin van artikel 1.5 van de stedenbouwkundige voorschriften, wordt de ontsluiting van de “zone voor gevangenis” niet op een afdoende rechtszekere wijze in het plan zelf geregeld. De in het middel ingeroepen schending van het rechtszekerheidsbeginsel zoals uiteengezet door de verzoekende partijen is in de aangegeven mate gegrond”

Kwalificatie RvS, nv Decoster, nr. 121.540, 9 juli 2003: “dat het vertrouwensbeginsel niet kan worden ingeroepen tegen uitdrukkelijke decreetsbepalingen in” Nog moeilijker wordt het wanneer datzelfde vertrouwensbeginsel niet kan worden ingeroepen als beginsel van behoorlijk bestuur tegen hetgeen is bepaald in een besluit, zie RvS, bvba Milton, nr.191.152, 9 maart 2009 “De verzoekende partij kan zich niet met goed gevolg op de in het middel aangevoerde beginselen (het redelijkheids- en het vertrouwensbeginsel, eigen toevoeging) beroepen tegen het bepaalde in het voormelde besluit van 6 oktober 1998 in”

Kwalificatie Niettemin schetst dit voorbeeld de vloeibaarheid van één beginsel: - het kan worden ingeroepen in een zaak voor het Grondwettelijk Hof - het kan worden ingeroepen als algemeen rechtsbeginsel (niet contra decreet) - er bestaat blijkbaar nog een niveau lager (niet contra besluit)

Kwalificatie Dit laagste niveau komt ook tot uiting bij een botsing tussen een het vertrouwensbeginsel en het beginsel van de veranderlijkheid van de openbare dienst. Dit blijkt uit volgende twee arresten: RvS, Beke, nr. 81.185, 22 juni 1999: “Overwegende dat het door verzoekers ingeroepen vertrouwensbeginsel ondergeschikt is aan het beginsel van de veranderlijkheid van de openbare dienst”

Kwalificatie RvS, Van Raemdonck, nr. 107.005, 27 mei 2002: “dat die beginselen evenwel niet impliceren dat de bevoegde overheid de statutaire bepalingen die de rechtstoestand van de personeelsleden in overheidsdienst regelen niet in een minder gunstige zin zou mogen wijzigen”

Uniforme terminologie Hanteren van een eenvormige terminologie: - beginsel van behoorlijke regelgeving op grondwettelijk niveau - algemeen rechtsbeginsel op wettelijk niveau - daaronder beginsel van behoorlijk bestuur dat ook ondergeschikt kan zijn aan algemene rechtsbeginselen

Uniforme terminologie De uniforme terminologie verhelpt de onduidelijkheid aangaande de vaste structuur. Bovendien komt het tegemoet aan de vereisten van de algemene rechtsbeginselen zelf (met name het feit dat zij “gevonden” worden door de rechter).

Conclusie Een voorstel voor de loskoppeling van de rechtsbeginselen op basis van hun vloeibaarheid uit de vaste structuur van de hiërarchie der normen