Wet gemeenschappelijke regelingen Publiekrechtelijke samenwerking in wetenschap en praktijk Mr. R.J.M.H. de Greef 29 maart 2012

Samenwerkingsverbanden tussen decentrale overheden Bron: Berenschot, Samenwerking tussen decentrale overheden, 2010, p. 7 2

Keuze tussen publiek- of privaatrecht Artikel 160 lid 2 Gemeentewet Het college besluit slechts tot oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. […] Gedeputeerde Staten moeten het besluit tot oprichting of deelneming goedkeuren, en dienen daarbij te toetsen aan het recht en het algemeen belang, waaronder ook het criterium van artikel 160 lid 2 Gemeentewet (art. 160 lid 3 Gemeentewet). 3

Waarom een voorkeur voor publiekrecht? Kamerstukken II 1928/29, 253, nr. 3, p. 12: “De openbare lichamen hebben inzonderheid de zorg voor belangen eener gemeenschap, dus voor algemeene publieke belangen. Men mag aannemen, dat zij die het best zullen kunnen behartigen langs den weg van het publieke recht, beter dan bij de uitvoering van burgerrechtelijke contracten of in vennootschappen, waarbij allicht het gevaar dreigt, dat de publiekrechtelijke beschouwing van het onderwerp te zeer op den achtergrond geraakt. Bovendien bezit een regeling volgens de grondslagen van het gemeenterecht, in beginselen als die van de openbaarheid en verantwoordelijkheid, waarborgen tegen misbruik, welke men slechts noode kan missen, en ook in dit opzicht staan dus de privaatrechtelijke regelingen, waarbij men die waarborgen niet aantreft, bij haar achter. […] Slechts moet men de privaatrechtelijke figuur als een figuur op het tweede plan, of, sterker gezegd, als een uitzondering op den regel beschouwen en ook als zodanig behandelen.” 4

Wet gemeenschappelijke regelingen (1985) Uitgangspunten Vrijwilligheid van samenwerking Opleggen gemeenschappelijke regeling Bij wet (veiligheidsregio’s; regionale uitvoeringsdiensten?) Versterken van de democratische legitimatie Meer openbaarheid (algemeen bestuur vergadert in het openbaar) Verlengd lokaal bestuur 5

Verlengd lokaal bestuur Aanhalen banden tussen samenwerkingsverband en deelnemers Bestuurssamenstelling Verantwoordingsrelaties Overgedragen bevoegdheden Financiële banden 6

Treffen gemeenschappelijke regeling Artikel 1 lid 1 Wgr De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters […] kunnen […] een gemeenschappelijke regeling treffen […]. Gemeenschappelijke regeling wordt getroffen door bestuursorganen (ABRvS 31 maart 2010, Gst. 2010/53) 7

Treffen gemeenschappelijke regeling Artikel 1 lid 1 Wgr De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen […] een gemeenschappelijke regeling treffen […]. Samenwerkingsgedachte: ten minste twee verschillende overheidsverbanden 8

Treffen gemeenschappelijke regeling Artikel 1 lid 1 Wgr De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen […] een gemeenschappelijke regeling treffen […]. Verschillende mogelijkheden Raadsregelingen Collegeregelingen Burgemeestersregelingen Gemengde regelingen 9

tekstdia’s Artikel 1 lid 1 Wgr De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen […]. Raad besluit t.a.v. raadsbevoegdheden College besluit t.a.v. collegebevoegdheden Burgemeester besluit t.a.v. burgemeestersbevoegdheden Zie o.a. CRvB 7 augustus 2007, JB 2007/199 (Kompas I) 10

Treffen gemeenschappelijke regeling Artikel 1 lid 1 Wgr De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen […]. Maar: Artikel 1 lid 2 Wgr (zie ook art. 10:32 Awb) De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. 11

Treffen gemeenschappelijke regeling Artikel 1 lid 1 Wgr De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeente. Artikel 10 lid 1 Wgr De regeling vermeldt het belang of de belangen ter behartiging waarvan zij is getroffen of gewijzigd. Afbakening bevoegdheden (vgl. art. 30 lid 1 Wgr) ABRvS 20-8-2003, LJN AI1217 (Schadeschap Schiphol) 12

tekstdia’s Artikel 8 Wgr Gemeenschappelijk openbaar lichaam (lid 1) Gemeenschappelijk orgaan (lid 2) Centrumconstructie (lid 3) Regeling zonder meer (art. 8 jo. art. 1 lid 1 Wgr) 13

Publiekrechtelijke samenwerking Bron: Berenschot, Samenwerking tussen decentrale overheden, 2010, p. 11 14

Bestuurssamenstelling raadsregeling 15

Bestuurssamenstelling collegeregeling 16

COmmissies Adviescommissies (art. 24 Wgr) Altijd mogelijk Algemeen bestuur stelt in Tijdelijke commissies ook door dagelijks bestuur of voorzitter in te stellen Bestuurscommissies (art. 25 Wgr) Alleen wanneer GR in mogelijkheid voorziet Geen territoriale bestuurscommissies Algemeen bestuur bepaalt bevoegdheden CRvB 16 maart 2010, Gst. 2010/47 (SDD) 17

Verantwoordingsrelaties raadsregeling 18

Verantwoordingsrelaties collegeregeling 19

Verdeling bevoegdheden Artikel 33 lid 1 Wgr Ten aanzien van de bevoegdheden van het bestuur van het openbaar lichaam […] zijn van overeenkomstige toepassing de regels, in de ruimste zin, welke bij of krachtens de wet zijn gesteld voor de verdeling van de bevoegdheden van de gemeentebesturen over de gemeentelijke bestuursorganen […]. Dit geldt niet voor zover daarvan bij of krachtens deze wet is afgeweken. Maar: artikel VIIIa Wet dualisering gemeentebestuur >> verdeling zoals in Gemeentewet voor dualisering (m.u.v. medebewinds-bevoegdheden en financiële bepalingen) 20

overdracht bevoegdheden Artikel 30 lid 1 Wgr Aan het bestuur van het openbaar lichaam […] kunnen bij de regeling ten aanzien van de belangen ter behartiging waarvan zij wordt getroffen, en voor het gebied waarvoor zij geldt, zodanige bevoegdheden van regeling en bestuur worden overgedragen als aan de besturen van de aan de regeling deelnemende gemeenten toekomen […] Kortom: Overdracht door deelnemende bestuursorganen van hun bevoegdheden aan bestuur openbaar lichaam (JB 2007/199) Binnen belang GR (art. 10 lid 1 Wgr) Gebied waarvoor de GR geldt (LJN BD2913) 21

Centrumregeling (art. 8 lid 3 Wgr) Geen eigen bestuur(sorganen); er is een centrumgemeente die taken uitvoert voor anderen Geen eigen begroting Geen overdracht van bevoegdheden aan de centrumgemeente mogelijk (art. 8 lid 3 Wgr) o.a. ABRvS 1-3-2001, JB 2001/92 (Centrumregeling Rotterdam) Belastingheffing en –invordering kan wel worden overgedragen aan de centrumgemeente (art. 232 Gemw) Mandaat aan bestuursorganen of ambtenaren van de centrumgemeente wel mogelijk (art. 10:3 Awb) 22

Tot slot Samenwerking komt veelvuldig voor De praktijk heeft veel vragen, zeker ook in relatie tot andere rechtsgebieden (aanbestedingsrecht, fiscaal recht) Wetenschap heeft weinig aandacht voor de wet gemeenschappelijke regelingen en de keuze tussen publiek- of privaatrecht in deze