1 13 september 2010 Sarah Bogaert & Dieter Vandenbroucke, ARCADIS Belgium Kris Bachus, KUL HIVA Onderzoek naar de optimale bezetting van de milieudienst van een gemeente In opdracht van LNE - CAPLO

Agenda 1.Onderzoeksvragen en aanpak 2.Informatie-inzameling 3.Ontwikkeling van methodiek 4.Conclusies en aanbevelingen

Onderzoeksvragen 1.Hoe groot is de taaklast van de milieudienst van een gemeente? Hoe kan deze werklast geobjectiveerd of zelfs gekwantificeerd worden? 2.Welke factoren (organisatorische, omgevingsfactoren) spelen een rol om de taaklast te relateren aan een specifieke gemeente? Kan op basis hiervan een instrument ontwikkeld worden om de werklast in te schatten in de specifieke gemeentelijke context? 3.Welke aanbevelingen vloeien hieruit voort die nuttig zijn in het licht van een optimalisatie van de milieudienst?

4 Aanpak Fase 1 en 2: Opmaak van een inventaris van de milieutaken van een gemeente o.b.v. literatuur, interviews en focusgroep MICOM Fase 3: Inschatting van tijdsbesteding en beïnvloedende factoren o.b.v. -Focusgroepen -Webenquête bij gemeenten -Oefening in tijdschrijven door gemeenten Fase 4: Ontwikkeling van een methodiek o.b.v. statistische analyses en formulering van aanbevelingen

5 Fase 1 en 2: Milieutaken van een gemeente Wat zijn milieutaken? Alle taken die de medewerkers van een milieudienst uitvoeren DUS OOK Niet-milieutaken die worden uitgevoerd op de milieudienst Alle taken die te maken hebben met de thema’s van de Samenwerkingsovereenkomst DUS Wanneer uitgevoerd door MA, DA, maar ook door personeel op andere diensten bv. technische dienst, RO, aankoop MAAR excl. uitvoerend personeel bv. afvalophaling, riolering

6 Fase 1 en 2: Milieutaken van een gemeente ‘Dynamisch’ en ‘specifiek’ takenpakket Theoretische bepaling van de optimale bezetting is niet mogelijk o.b.v. tijdsduur en frequentie per taak want: -Uiterst heterogeen takenpakket: normatieve uitspraken niet mogelijk - Hét takenpakket van de milieudienst bestaat niet! -Tijd per taak(groep) is afhankelijk van tal van factoren Kunnen kenmerken of factoren geïdentificeerd worden om gemeenten te groeperen in functie van hun werklast/personeelsbezetting?

7 Fase 3: Inschatting van tijdsbesteding en factoren Rondvraag naar tijdsbesteding en organisatie van de milieudiensten alsook beïnvloedende factoren: Interviews met VVSG, provincies A’pen, O-VL, Limburg Focusgroepen (2) Webenquête Tijdschrijven

8 Focusgroepen - Context Edegem 5 juni: GEMPA Oudenaarde 16 juni: Oost-Vlaanderen en CAPLO Elk 10 deelnemers Onderwerpen: -Organisatie van de milieudienst -Thema’s -Werkbelasting en factoren die de werklast bepalen -Samenwerking tussen diensten en met externen -‘Niet-milieu’ taken -Jaarlijkse piekmomenten -Personeel: -Voldoende? Indien te weinig, hoeveel? -Welke taken opofferen? -Functieniveau -Andere knelpunten

Wijze van organisatie is zéér divers Thema’s: milieuvergunningen, hinder, afval, thema- overschrijdende zaken, projecten, begroting, advies aan plannen en interne samenwerking (cfr. websurvey) Lijst van factoren die de werklast kunnen bepalen (zie verder) Andere diensten die (samen) milieutaken opnemen bv. RO, OW Extern: intercommunales (diversiteit) Niet-milieutaken: rampenplanning, landbouwtelling, strafregister, aankoop, taxivergunningen,… Werkdruk is toegenomen Personeelstekort: sommige gemeenten Opgeofferde taken: handhaving en monitoring Focusgroepen - Bevindingen

10 Websurvey - Proces Dubbele doelstelling: 1.Basisgegevens voor statistische analyse op niveau van individuele gemeenten : -Personeelsbestand: # VTE, functie(niveau), # dienstjaren -Invulling van factoren 2.Kwalitatieve informatie voor aanbevelingen Respons: -Totaal: 227 gemeenten -Volledig: 193 -Bruikbaar: 223 (72,5%)

11 Websurvey - Functies binnen de milieudienst MA, administratief medewerkers, andere DA maakt integraal deel uit van het onderzoek -DA in 58% van de gemeenten -In 4 op 5 gemeenten  milieudienst -Andere gemeentedienst of intercommunale Andere functies: -Diensthoofd, coördinator (milieu-)dienst -Vlarem-ambtenaar -Groenambtenaar -Bioloog, natuurbeheerder, tuin- en landschapsarchitect

12 Websurvey: (Onder-)bezetting milieudienst -> 70 %: onvoldoende personeel -Geen duidelijke relatie met grootte (# inwoners) of huidig # VTE -Nieuw personeel aantrekken is moeilijk / niet aan de orde

13 Websurvey: Welke milieutaken worden niet of onvoldoende uitgevoerd? Toezicht, controle en handhaving (incl plaatsbezoek Vlarem, premies, klachten): 6 op 10 gemeenten -Eén kwart van de antwoorden verwijst naar pro- actieve controles Sensibilisatie: 1 op 3 gemeenten Samenwerkingsovereenkomst (MJP, inclusief projecten) Natuur (inclusief groenbeheer): bijna 1 op 10 gemeenten. Thema’s energie, mobiliteit, bodem, water eerder zelden genoemd Uitvoering loketfunctie (eerstelijns dienstverlening) eerder voldoende

14 Websurvey: taakgroepen (thema’s) met de grootste werklast? Bijna 6 op 10 gemeenten: milieuvergunning grootste werklast. -85% van de gemeenten: milieuvergunning top 3 qua tijdsbesteding. 1 op 5 gemeenten: afval (6 op 10 binnen top 3) -Antwoorden suggereren geen direct verband met samenwerking IC (graad van samenwerking) Hinder, energie, algemeen en themaoverschrijdend 1 op 10 gemeenten: andere thema’s binnen top 3 (bv volksgezondheid, landbouw, KMO’s, …)

15 Websurvey: Welke taken binnen de zwaarste thema’s kosten het meeste tijd? Milieuvergunning: andere administratie -Toezicht wordt bijna even vaak als grootste tijdsbesteding genoemd! Daarna loketfunctie, klachten (en eigen vergunningen) Afval: -loket- en winkelfunctie / klachten -Inventarisatie en monitoring -Sensibilisatie (  via IC?) Algemeen en themaoverschrijdend: -Loketfunctie -Plannen en reglementen Hinder en energie: loketfunctie en daarnaast respectievelijk behandelen van klachten en subsidies  Eerstelijns dienstverlening komt vaak terug

16 Websurvey: Aan welke andere (niet milieu-)taken en thema’s wordt veel tijd besteed? 80 % gemeenten: andere thema’s > 10 % tijdsbesteding Andere thema’s? -Vermelde thema’s landbouw, rampenplanning en veiligheid, aankoop, ICT, taxivergunningen, gezondheid / plagen, financiën -Andere toegevoegd: -Lokale economie, middenstand en socio-economische vergunningen -Secretariaat gemeenteraadscommissie -Circus, kermissen -Toerisme, sport en recreatie -Dierenwelzijn -Huisvesting, onbewoonbaarheid, leegstand en verkrotting -Jacht en visserij -Vergunningen (vuurwerk, kansspelen, drank, …) -Loketfunctie andere dienst (RO, stedenbouw) % tijdsbesteding Aantal gemeenten% gemeentenCumulatief % 10-25%7235% 25-50%5929%65% <=10%4020%84% %3216%100% Eindtotaal203100%

17 Websurvey: milieutaken uitgevoerd in andere diensten, IC, private bedrijven? 2 op 3 gemeenten doen een beroep op IC -+/- 90% daarvan: o.a. afval % voor energie, water, vergunningen, DO of MVP Minder dan 1 op 3 gemeenten zien milieutaken in andere diensten -Technische dienst (terreincontroles) -OCMW (energiesnoeiers)  taak milieudienst? -Uitzondering: in 2 op 3 gemeenten gebeurt milieutoezicht door milieudienst ism de politie Private bedrijven -Staalnames -Specifieke plannen en projecten  Inschatten tijd (# VTE) en / of budget blijkt niet haalbaar

18 Websurvey: gesignaleerde knelpunten Onevenwicht groeiend takenpakket – verloning Gebrek aan geschikt personeel + hoog personeelsverloop Milieudiensten worden overspoeld met taken die niet veel met milieu te maken hebben Gemeenschappelijke loketfunctie voor milieu en andere diensten creëert aanzienlijke extra taaklast (kennis) Nood aan administratieve ondersteuning (bijna 1 op 3 milieudiensten geen administratieve krachten ~ grootte) Het College bepaalt de prioriteiten voor milieubeleid, niet de milieudienst zelf …

Tijdschrijven: Thema’s en taken Thema’s: - Algemeen-themaoverschrijdend: 19 – 45 % - Afval: 12 – 14 % (1 gemeente 35 %) - Milieuvergunningen: +/- 10 % (1 gemeente 25 %) Taken: -Groep administratie: 38 – 46 % van de totale tijd -Groep loketfunctie: 22 – 35 % (1 gemeente 13 %) -Groep algemeen management (+/- 15 %) -Groep sensibilisatie: schommelend (campagnes) -Groepen monitoring en handhaving zeer beperkt (0-5%) 19

Toetsing aan resultaten websurvey Parallellen:  Belang van de loketfunctie  Beperkt aandeel categorie controle, toezicht en handhaving  Belang van thema’s ‘Afval’ en ‘Milieuvergunningen’  Beperkt aandeel thema’s MVP, DO en ook water Verschilpunten:  Aandeel algemeen management (+/- 15 % in tijdschrijven)  tijdsinschatting overleg, coördinatie eigen dienst, personeelsplanning bij enquête moeilijk  ‘Algemeen – themaoverschrijdend’ meest tijdrovend. In de survey zelden op plaats 1 of 2. (dualiteit ~ soort bevraging) 20

Statistische analyse: populatie ruim 200 gemeenten (survey) -Beslissingsbomen (regressie, classificatie) -Correlatie Output = clusters van gemeenten met dezelfde (combinatie van) kenmerken: -Objectieve factoren -Actuele organisatie -Perceptie huidige bezetting # VTE voor milieutaken per cluster geeft beeld van bezetting van andere gemeenten binnen eenzelfde ‘type’ (gelijkaardige kenmerken), met een ‘redelijke’ bezetting (perceptie) Fase 4: Ontwikkeling methodiek

# VTE voor milieutaken = medewerkers van de milieudienst - uitvoerende medewerkers (bv. groendienst, containerpark) - tijd besteed voor een andere dienst + DA ≠ ALLE VTE betrokken bij milieu- en natuurbeleid ≠ VTE van alle diensten bezig met milieutaken Fase 4: Ontwikkeling methodiek

Lijst van 51 factoren als input voor de statistische analyse: Beïnvloedende factoren

24 Statistische analyses Verschillende analyses van verband tussen factoren en: Perceptie m.b.t. voldoende – onvoldoende bezetting Aantal VTE (huidige absolute bezetting) Aantal VTE per inwoners (huidige relatieve bezetting) Aantal VTE (should be bezetting) Samenstelling van de dienst (aanwezigheid DA, aanwezigheid administratief personeel)

25 Perceptie voldoende – onvoldoende bezetting Uitgangspunt = respons survey: -Slechts 66 op 223 (= 30%) vindt bezetting voldoende -Geen objectieve factoren gedetecteerd Gematigde correctie: groep met voldoende bezetting, uitgebreid met gemeenten die stellen dat ze < 10% extra personeel nodig hebben: -73 op 223 of 33% -Beperkte voorspellende waarde van model -Relevant: aantal VTE op de milieudienst Sterke correctie: groep met voldoende bezetting, uitgebreid met gemeenten die stellen dat ze < 25% extra personeel nodig hebben: -103 op 223 of 46% -Relevant: aantal VTE op de milieudienst en % administratief personeel

26 Perceptie voldoende – onvoldoende bezetting

27 Perceptie voldoende – onvoldoende bezetting Relatieve bezetting tussen 0,5 en 1 VTE per inwoners lijkt eerder onvoldoende

Absolute bezetting in # VTE - Correlatieonderzoek Zonder de 13 centrumgemeenten (VRIND) want # VTE verschilt te sterk Duidelijk lineaire relatie met “omvang van de bevolking” (+) en “# personeel op alle gemeentediensten” (+) Beperkte relatie met: -oppervlakte industrieterreinen (+) -afwezigheid duurzaamheidsambtenaar (-) -afwezigheid administratief personeel (-) -% medewerkers niveau A of B (-) -% niet milieutaken -# projecten binnen SO -# meldingen klasse 3 of vergunningen klasse 2 -# openbare onderzoeken -# klachten -oppervlakte voor recreatie en andere open ruimte

Absolute bezetting in # VTE - Regressiebomen Uitgevoerd voor: 1. alle gemeenten en 2. niet-centrumgemeenten Centrumgemeenten: # VTE (absoluut) te sterk verschillend Verklarende factoren: -Bevolkingsaantal inwoners -Totaal aantal personeelsleden in de gemeentelijke diensten -Samenstelling van de dienst: aanwezigheid DA, % niveau A of B en % administratief personeel

Relatieve bezetting in # VTE/ inwoners Binnen de regressieboom m.b.t. de absolute bezetting is elke eindknoop nader onderzocht m.a.w. elke groep van gemeenten is bekeken waarvan # VTE verklaard wordt door een combinatie van significante factoren 1.Afzonderen van gemeenten met voldoende bezetting + sterke correctie (25% meer bezetting = voldoende) 2.Relatieve bezetting per gemeente? 3.Zuiveren voor outliers 4.Bijkomende factoren? 5.Gemiddelde relatieve bezetting en standaardafwijking binnen die subgroep bepalen

Relatieve bezetting in # VTE/ inwoners Volgende factoren zijn bepalend binnen 1 of meer clusters: % medewerkers van niveau A of B (-) Aanwezigheid administratief personeel (+) Aanwezigheid DA (+) Niveau SO (+) Type gemeente (sociaaleconomische typologie) Inkomsten per inwoner Aantal klachten Verwachte factoren die niet naar voor komen uit de analyse: Aantal milieuvergunningen Ervaring van de medewerkers Provincie Samenwerking met een intergemeentelijke vereniging

Methodiek ter bepaling van optimale personeelsbezetting Output = beslissingsboom en rekenmodule. In functie van scores op bepalende factoren, komt gebruiker terecht in grootteklasse van werklast/personeelsbezetting Grootteklasse is gebaseerd op andere gemeenten binnen eenzelfde ‘type’ (gelijkaardige kenmerken), met een ‘redelijke’ bezetting (perceptie)

33 Methodiek: beslissingsboom

34 Methodiek: rekenmodule

35 Aandachtspunten bij gebruik methodiek Invloed van niet-objectieve factoren kan niet uitgeschakeld worden: visie van het gemeentebestuur, belang gehecht aan milieu, organisatiestructuur, motivatie respondent, affiniteit van andere diensten met milieu en natuur, enz. Instrument voor detecteren van belangrijke scheeftrekkingen Resultaat stelt niet dat gemeenten met die combinatie van factoren dat # VTE moeten nastreven (zie verder: toetsing) Resultaat laat wel toe dat gemeente zich kan positioneren in groep gemeenten, met gelijkaardige kenmerken, die menen voldoende bezet te zijn

Toetsing methodiek – deel 1 Bij 210 niet-centrumgemeenten deelgenomen aan websurvey: 41%: huidige bezetting binnen interval -55%: onvoldoende bezetting -< 30%: meer dan 25% extra personeel nodig 39%: huidige bezetting lager dan interval -82%: onvoldoende bezetting -> 90%: meer dan 25% extra personeel nodig 20%: huidige bezetting hoger dan interval -80%: onvoldoende bezetting -20%: voldoende – moeilijk te verklaren waaraan ligt dit ↓ 80% van de gemeenten met bezetting binnen interval of eronder

Toetsing methodiek – deel 2 5 tijdschrijvende gemeenten: specifieke situatie van elke gemeente

Conclusies Gemiddelde en mediaan: 223 gemeenten: 1,5 VTE/ inwoners Kleinere < = inwoners: 1,6 VTE/ inwoners Grotere > inwoners: 1,4 VTE/ inwoners Uitersten: < 1 VTE/ inwoners: slechts 15% van de gemeenten > 2 VTE/ inwoners: slechts 20% van de gemeenten

Conclusies - Typologie Kleinere landelijke gemeenten met en zonder DA: Type 1 (27 gemeenten – grootste cluster): -Geen DA -Gemiddelde inkomsten per inwoner < euro -Relatieve bezetting = 1,57 VTE (+/- 0,34) -1/3 vindt bezetting voldoende Type 2 (6 gemeenten) -Geen DA -Gemiddelde inkomsten per inwoner >= euro -Relatieve bezetting = 2,35 VTE (+/- 0,15) -2/3 vindt bezetting voldoende Type 6 (20 gemeenten): -Relatieve bezetting = 1,77 VTE (+/- 0,20) -DA -80% (na correctie) vindt bezetting onvoldoende

Conclusies - Typologie Type 3 (18 gemeenten): -Relatieve bezetting = 1,03 VTE (+/- 0,05) -Meer dan 4/5 vindt bezetting onvoldoende -Kleinere gemeenten -Afwezigheid van administratief personeel Type 9 (10 gemeenten): -Relatieve bezetting = 1,03 VTE (+/- 0,14) -Bijna de helft vindt bezetting voldoende -Grotere gemeenten, basisintekenniveau SO Type 10 (22 gemeenten): -Relatieve bezetting = 1,97 VTE (+/- 0,33) -Onderscheidingsintekenniveau SO -22% vindt bezetting voldoende, 70% als er < 25% bij komt

Conclusies - Typologie Type 8 (10 gemeenten) -Relatieve bezetting = 1,32 VTE (+/- 0,12) -Centrum-, semistedelijke of agglomeratiegemeente (Dexia) -DA -50% vindt bezetting voldoende, 70% als er < 25% bij komt Type 12 (12 gemeenten) -Relatieve bezetting = 1,09 VTE (+/- 0,12) -Laagste relatieve bezetting op Type 3 en 9 (1,03) na -Tevredenheid ligt rond gemiddelde van alle types -Tevredenheid vergelijkbaar met Type 11 ondanks lagere bezetting (1,62 VTE) -Verschil met Type 11: > 80% personeel is niveau A of B

Conclusies - Samenwerking Geen significant verband met perceptie (onder)bezetting Ook samenwerking met intercommunale geen significante factor Focusgroepen/interviews: “kwaliteitsvolle dienstverlening van de IC werkt wel degelijk werklastverlagend” De kwaliteit (en kwantiteit) van deze dienstverlening varieert sterk.

Aanbevelingen – Statuut en ervaring Niveau A, B en C taken bestaan; taken worden complexer Survey: hoog % A en B  milieudienst is kleiner  kleine milieudiensten hebben soms geen administratieve ondersteuning Besparen: niet op niveau A en B Schaalnadelen voor kleine gemeenten Focusgroepen: milieuambtenaar decretaal verankeren Ervaring is erg belangrijk Te weinig (geen) tijd voor vorming

Aanbevelingen – Organisatie en focus van milieudienst Evolutie naar front- en backoffice: zou druk kunnen verminderen Eerstelijnsloket hoeft niet door milieudienst te gebeuren

Vragen

46 Contactgegevens ARCADISHIVA Sarah BogaertKris Bachus 016/ / Dieter Vandenbroucke 016/