Gemeentelijke financiën Maarten Allers COELO Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden Groningen

Gemeenten verreweg grootste decentrale overheid Gemeenten: 30% van overheidsuitgaven Provincies 4% Waterschappen 2%

Financiering gemeenten Inkomstenbronnen Rijksuitkeringen Belastingen & heffingen Overige eigen inkomsten Sluitende begroting, dus: inkomsten = uitgaven Volgens ‘baten-lasten stelsel’

Baten-lasten stelsel Lenen en tóch een sluitende begroting! Investeringen komen niet in één keer op de begroting Afschrijven over levensduur Zoals in bedrijfsleven Alleen rente en afschrijvingen komen op de begroting Rijk: kas/verplichtingenstelsel Investering komt bij Rijk wel in één keer in de boeken

Baten-lasten stelsel Lenen en tóch een sluitende begroting! Sluit niet aan bij EMU-tekortnorm… … die in NL is vertaald in de Wet Hof Wet houdbare overheidsfinanciën Investering uit eigen vermogen: Sluitende begroting Tekort volgens Wet HOF

Inkomstenbronnen gemeenten 2015 (miljard euro) Samen 58 miljard euro

Inkomstenbronnen gemeenten 2015 Gemeentefonds

Gemeentefonds: soort uitkeringen Geld in principe vrij besteedbaar Maar: veel gemeentelijke taken zijn verplicht Grootste onderdeel: Algemene uitkering Het “zakgeld” van de gemeenten Daarnaast: Integratie-uitkeringen & decentralisatie-uitkeringen Vaak ingevoerd bij decentralisatie (o.a. sociaal domein) Worden allemaal anders verdeeld

Algemene uitkering: omvang Groei gekoppeld aan ontwikkeling rijksuitgaven: “samen de trap op, samen de trap af” Niet alle rijksuitgaven tellen: alleen de netto gecorrigeerde rijksuitgaven Definitie regelmatig aangepast Bezuinigt het Rijk 100 mln, dan krimpt de uitkering 18 mln Vuistregel Hangt af van aandeel algemene uitkering in rijksbegroting Tot zover de theorie…

Algemene uitkering: omvang Praktijk: extra kortingen “trap op, trap af” selectief toegepast Bijvoorbeeld “onderbesteding onderwijshuisvesting” (250 mln euro) Bijvoorbeeld “apparaatskosten” (975 miljoen euro) Praktisch probleem: rijksuitgaven pas jaar later bekend Pas in jaar t+1 weet je hoeveel je in jaar t te besteden had Maar dat moet je in jaar t-1 al begroten…

Algemene uitkering: verdeling Op basis van 60 (!) criteria Kosten/behoeften Belastingcapaciteit (woz-waarde) Elke gemeente moet bij gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen bekostigen

Algemene uitkering: verdeling Op basis van 60 (!) criteria Kosten/behoeften Belastingcapaciteit (woz-waarde) Belangrijke criteria: huishoudens, woonruimten, jongeren, centrumfunctie Héél veel peanutsmaatstaven Zelfde verdeling kan ook met helft maatstaven!

Herverdeling algemene uitkering gemeentefonds Huidige systeem in 1997 ingevoerd Tal van tussentijdse aanpassingen 2015: nieuwe verdeling door “herijking” 2016: opnieuw nieuwe verdeling door “herijking” herverdeeleffecten

Integratie-uitkeringen & decentralisatie-uitkeringen Vaak ingevoerd bij decentralisatie (o.a. sociaal domein) Worden anders verdeeld dan algemene uitkering Ook aparte regels voeding Dus los van “trap-op-trap-af” Voor bepaald doel, maar niet geoormerkt WMO; beschermd wonen, vrouwenopvang, …

Specifieke uitkeringen Geen gemeentefonds Staan op begroting vakdepartementen Vooral SZW, maar ook onderwijs, … In principe geoormerkt Besteding voorgeschreven Soms stringent, soms heel globaal Laatste jaren: aantal drastisch verminderd Opgeheven, samengevoegd of in gemeentefonds gestort → decentralisatie- of integratie-uitkering

Decentralisatie-uitkeringen 49 25 31 -18 Integratie-uitkeringen 9 3 5 Aantal rijksuitkeringen aan gemeenten daalt en stijgt weer 2010 2013 2015 2000-2015 Gemeentefonds 64 34 41 -23  Algemene uitkering 1 Decentralisatie-uitkeringen 49 25 31 -18 Integratie-uitkeringen 9 3 5 -4 Overige uitkeringen 4 -1 Specifieke uitkeringen 35 21 20 -15  Totaal 99 55 61 -38  Bron: Atlas rijksuitkeringen 2015, COELO

Totaalbedrag rijksuitkeringen per inwoner 2013 (% afwijking van gemiddelde) Bron: Atlas rijksuitkeringen aan gemeenten 2013

Rijksbezuinigingen op gemeenten 3 manieren Automatische doorwerking rijksbezuinigingen via trap-op-trap-af Extra bezuinigingen op gemeentefonds Bijvoorbeeld wegens “onderbesteding onderwijshuisvesting” (250 mln euro) Bijvoorbeeld “apparaatskosten” (975 miljoen euro) Nieuwe taken zonder kostendekkende financiering Decentralisaties sociaal domein

Rijksbezuinigingen niet het enige leed Verdeelsystemen voortdurend aangepast Voordeelgemeenten en nadeelgemeenten Elke gemeente moet elk jaar maar weer afwachten Sommige gemeenten leveren veel in, andere krijgen meer

Lokale lasten Aandeel overheidslagen in belasting- en premieopbrengst

Lokale lasten: hoogte zwaar overschat Bron: Gemeenten in perspectief, COELO

Lokale lasten Vooral ozb Aandeel belastingen in gemeentelijke inkomsten gemiddeld 8% In andere landen is dit veel meer Vooral ozb Verder hondenbelasting, toeristenbelasting, … Aandeel bestemmingsheffingen 7% Vooral rioolheffing en afvalstoffenheffing 2015: woonlasten gemeenten 1,7% gestegen Woonlasten = ozb + rioolheffing + afvalstoffenheffing Stijgt nauwelijks meer dan inflatie

Lokale lasten COELO-onderzoek: Burger heeft invloed op hoogte gemeentebelasting Linkse raad → gemiddeld hogere lasten Maar: lagere lasten betekent minder voorzieningen!

Lokale lasten Gemeenten wijken niet teveel af van lasten buurgemeenten COELO-onderzoek: Burger heeft invloed op hoogte gemeentebelasting Linkse raad → gemiddeld hogere lasten Maar: lagere lasten betekent minder voorzieningen! Gemeenten wijken niet teveel af van lasten buurgemeenten “Maatstafconcurrentie” Houdt lasten in gareel

Artikel 12 Als het niet lukt de begroting te sluiten Uitkering uit gemeentefonds Dus ten koste van andere gemeenten, niet van Rijk Ook uitkering als problemen eigen schuld zijn!

Artikel 12 Als het niet lukt de begroting te sluiten Uitkering uit gemeentefonds Dus ten koste van andere gemeenten, niet van Rijk Ook uitkering als problemen eigen schuld zijn! Probleem moet groot zijn en structureel Eigen belastingen moeten hoog genoeg zijn Gemeente komt onder curatele Rijk saneringsprogramma

Artikel 12 Artikel 12 is uiterste stap Financieel toezicht door provincies Normaal: toezicht achteraf Provincie kijkt of vastgestelde begroting structureel sluit Bij problemen of twijfel: preventief toezicht Toezicht vooraf op begroting

Artikel 12 Enkele landen laten gemeenten failliet gaan VS, Zwitserland Anderen geven officieel geen hulp … … maar doen dat toch als de nood aan de man komt Theorie zegt: wie hulp verwacht neemt onverantwoorde risico’s Gaat het goed, dan neem je de winst Loopt het mis, dan is de schade voor het collectief Denk aan Griekenland Je moet dus een no-bailout policy hebben

Artikel 12 Nederland is uitzondering met artikel 12 Hulp in wet geregeld Wij hebben het tegendeel van een no-bailout policy Toch lijkt hiervan geen misbruik te worden gemaakt Ruim 10 gemeenten sinds 1998 Onderzoek: strenge voorwaarden voorkomen misbruik Financiële curatele Bestuur kan beleidsagenda niet uitvoeren

Artikel 12 meestal niet nodig Dreiging van artikel 12 maakt harde ingrepen mogelijk Ook gemeenteraad wil artikel 12 voorkomen Voorbeeld: Apeldoorn Grote strop grondexploitatie 200 miljoen euro Toch geen artikel 12 dank zij flinke ingrepen

Meer belastinggeld voor gemeenten? Allerlei commissies, deskundigen, enz. raden dit aan Recent nog Commissie Rinnooy Kan (juni) Gemeentefonds wordt dan kleiner Dus totale lasten gelijk Waarom eigenlijk meer lokale belasting?

Meer belastinggeld voor gemeenten? Waarom meer gemeentelijke belasting? Betere afweging voorzieningen en belastingoffer Doelmatiger “Gratis” geld uit Den Haag wordt allemaal uitgegeven Om belasting te verhogen heb je goed verhaal nodig Grotere buffer om tegenvallers op te vangen Zeker nodig na grote decentralisaties

Meer belastinggeld voor gemeenten? Hoe? Meer halen uit bestaande belasting (ozb) Nieuwe lokale belasting (ingezetenenbelasting) Was onderdeel van belastingherziening kabinet Ambtelijk al helemaal rond Maar: zonder inhoudelijke discussie gestrand in politiek Dit gaat zeker terugkomen

Decentralisatie: waarom? Lokaal beleid levert maatwerk, geen eenheidsworst Zondag winkels open in Amsterdam, dicht in Staphorst Soms efficiënter Gebruik lokale kennis Experimenten mogelijk Beleidsconcurrentie

Decentralisatie Maatwerk? Wat voor maatwerk? Maatwerk 1: verschil in beleid gemeenten Maatwerk 2: elk individueel geval apart beoordelen Bijvoorbeeld bij WMO Voor maatwerk 1 moet je decentraliseren Voor maatwerk 2 hoeft dat niet! Kan prima via, bijv., gedeconcentreerde rijksdienst

Decentralisatie: financiën Taakoverdracht naar (meestal) gemeenten Artikel 2 Financiële-verhoudingswet: financiering regelen Rijk geeft aan hoe gemeenten taak kunnen bekostigen Wil niet zeggen dat Rijk geld beschikbaar stelt! Rijk kan ook zeggen: voor deze taak verhoog je de ozb maar Praktijk: “efficiency”korting Wordt nooit onderbouwd en is vaak illusoir

Is de decentralisatie klaar? Welke taken bij gemeenten leggen? Theorie: alle diensten die: Niet herverdelen lokaal inkomensbeleid leidt tot migratie Geen (gemeente)grensoverschrijdende werking hebben zoals dijken Niet efficiënter op grotere schaal kunnen/moeten zoals defensie

Is de decentralisatie klaar? Welke taken bij gemeenten leggen? Moet samenhangend pakket zijn Economies of scope Sommige taken kun je moeilijk los van elkaar uitvoeren Anders afwenteling naar andere partijen Stuur iemand naar de wajong ipv de bijstand spaart gemeente veel geld wajong nu (2015) ook bij gemeenten gelegd Ideaal: één verantwoordelijke overheid per taak Maar dat lukt vaak niet

Decentralisatie: waar houdt het op? Voorbeelden: Toeleiding naar de arbeidsmarkt taak gemeenten Maar geen zeggenschap over (beroeps)onderwijs Beschermd wonen taak gemeenten Maar voor uitstroom is tekort aan woonruimte Daar gaan corporaties over WMO: gemeente regelt o.a. huishoudelijke hulp ouderen / chronisch zieken Maar zorgverzekeraars gaan over verpleging en verzorging

Decentralisatie: steeds een stapje verder Elke stap is op zichzelf bekeken logisch Maar wordt het totaal niet veel te veel? Gemeenten moeten het wel aankunnen Denemarken 2007: Gemeenten veel groter; uitgebreid takenpakket Bedoeling: één verantwoordelijke overheid per taak Is niet echt gelukt Ook bij ons is de samenleving daarvoor veel te ingewikkeld geworden

Samenwerkingsverbanden Veel gemeenten kunnen nieuwe taken niet alleen aan Samenwerkingsverbanden zijn nog grotere rol gaan spelen Daar stemt niemand op Wie is verantwoordelijk? Wethouders – laat staan raadsleden – hebben er geen greep op

Samenwerkingsverbanden: weinig greep Bestuur gemeenschappelijke regeling stelt zelf begroting op Gemeenten hebben maar te betalen Kennis zit vooral bij management GR Tegenspel bieden is moeilijk Uittreden is vaak kostbaar Bezittingen en schulden verdelen Je bent afhankelijk van de anderen, die je niet graag zien gaan “Hotel California”-effect

Samenwerkingsverbanden Democratisch gat Terwijl hier de pijnlijke keuzen gemaakt gaan worden Wie krijgt nog zorg en wie niet meer? Bij uitstek politieke keuze wordt aan technocraten overgelaten

Samenwerkingsverbanden Niet alleen democratie problematisch: Doelmatigheid vermoedelijk minder groot Uitvoering komt op grotere afstand van bestuur Individuele gemeente heeft maar beperkt grip Zwakke prikkel om op efficiency toe te zien Inspanning geheel voor eigen rekening Opbrengst wordt gedeeld met samenwerkingspartners COELO-onderzoek: samenwerkingsverbanden betalen meer voor hetzelfde dan gemeenten

Gemeentelijke herindeling Gezien als alternatief voor samenwerking Maar: grote gemeenten werken net zo goed samen Herindeling heeft ook nadelen Voor alles grotere schaal, ook waar dit onnodig is Of zelfs onwenselijk Bij samenwerking alleen schaalvergroting waar nodig

Gemeentelijke herindeling Herindeling schaadt lokale democratie CPB: opkomst verkiezingen structureel omlaag Denemarken: burgers minder greep op gemeentebestuur Herindeling levert geen geld op Geen effect op uitgavenniveau gemeenten Geen verbetering voorzieningen

Randstad onder één bestuur? Discussie: Randstad blijft achter in Europa “Komt door bestuurlijke versnippering” Onderbouwing?? Londen, Brussel en Roergebied kennen ook vele gemeenten Parijs en Berlijn zijn weer meer gecentraliseerd Het kan dus allebei

Londen: 33 gemeenten; soms wel, soms geen overkoepelend bestuur Greater London authority Bruto toegevoegde waarde Greater London council Bruto regionaal product