Implementatie van wind energie in Nederland Het effect van institutionele en sociale condities AIRE Workshop Onderzoek voor beleid – beleid voor onderzoek Utrecht 4 november 2005 Susanne Agterbosch Universiteit Utrecht Nederland s.agterbosch@geo.uu.nl

Overzicht presentatie Korte reflectie op het thema ‘Onderzoek voor beleid – beleid voor onderzoek’ Introductie/ probleemstelling /doelstelling proefschrift Institutionele benadering Enkele resultaten Conclusies / beleidsrelevantie

‘beleid-gesteund- op- wetenschap’ ‘wetenschap-voor-beleid’ Beleidsmakers verwachten een rationaliteit- en effectiviteitverhogende bijdrage aan het beleid: pasklare en klinkende antwoorden De vraag is of wetenschappers aan deze rationaliteitclaim kunnen voldoen? Gezien sociaal constructivistisch karakter van wetenschap zelf Gezien de onzekerheid die wetenschappelijke kennis veelal met zich meedraagt. Verschillen tussen ‘strong knowledge’ & ‘narratives’?

Introductie Onderzoek ter verklaring van de ontwikkeling van de Nederlandse markt voor windenergie over de periode 1989-2004 samenstelling van de markt: verschillende ondernemers-categorieën Elektriciteitssector (energiedistributiebedrijven) Agrarische sector Windcoöperaties Nieuwe onafhankelijke projectontwikkelaars prestaties van deze verschillende ondernemerscategorieën plaatsingsproblematiek

Probleemstelling / doelstelling Ambitieuze doelstellingen voor wind energie: 1985: 1000 MW onshore in 2000 (in 2000: 447 MW) 2002: 1500 MW onshore in 2010 (in 2004: 1100 MW) 6000 MW offshore in 2020 (in 2004: 0 MW) Om de ontwikkeling van de markt en (achterblijvende) implementatie te onderzoeken met behulp van een institutionele benadering (aan de hand van institutionele en sociale condities), en, gebaseerd op deze inzichten, Om een rationaliteit- en effectiviteitverhogende bijdrage aan beleid te leveren

Verklarende factoren Institutionele condities: nationale and internationale wetgeving, planningsprocedures, vergunningenprocedures, beleidsnota’s Sociale condities: uitvoering van en/of omgang met institutionele condities, percepties en belangen van stakeholders, activiteiten van stakeholders concurrentie of samenwerking tussen stakeholders Beleidsvormingsproces: totstandkomingproces van institutionele condities

Implementatie capaciteit Institutionele condities Sociale Technische condities Implementatie capaciteit voor ondernemers Bredere maatschappelijke context Economische condities ~ ~ Geïmplementeerde capaciteit

Drie marktperioden ‘Monopoly powers’ (1989-1995) energiedistributiebedrijven domineren ‘Interbellum’ (1996-1997) energiedistributiebedrijven en kleine private investeerders wisselen in dominantie ‘Free market’ (1998-2004) kleine private investeerders domineren, opkomst van nieuwe onafhankelijke producenten

Nationaal strategisch (energie)beleid Monopoly powers: Institutionele & sociale condities 1989 Elektriciteitswet 1989 Nationaal Milieubeleidsplan 1991 Milieu Actie Plan voor energiedistributiebedrijven MAP subsidie voor DE 1991 - 1993 Windplan 1991 Bestuursovereenkomst Plaatsingsproblematiek Windenergie Implementatie capaciteit voor energiebedrijven: Implementatiecapaciteit voor (kleine) private ondernemers

Nationaal strategisch (energie)beleid Free market: Institutionele & sociale condities Introductie van fiscale stimuleringsregelingen (EIA, Vamil, CO2-reductieplan, REB): gunstig investeringsklimaat 1998 Elektriciteitswet: liberalisering van de elektriciteitssector 2001 Liberalisering van de groene elektriciteitsmarkt: introductie groencertificaten systeem Implementatie capaciteit voor energiebedrijven: Implementatiecapaciteit voor (kleine) private ondernemers

Opkomst en prestatie van verschillende ondernemerscategorieën kunnen verklaard worden uit veranderingen in institutionele en sociale condities op nationaal niveau Maar: Implementatie tempo en de betrokken ondernemersgroepen verschillen aanzienlijk in verschillende Nederlandse provincies Jaren 90’: implementatie tempo blijft achter bij de doelstellingen

Probleemanalyse voor achterblijvende implementatie in diverse strategische energienota’s: Achterblijvende implementatie is het gevolg van maatschappelijke en procedurele knelpunten bij projectrealisatie Projectrealisatie: Vindt plaats binnen een geheel aan restricties uit andere beleidsvelden (planologisch, milieu en natuurbeleid)

Agrarische sector Lokaal bestuurlijk medewerking en capaciteit (periode 1992-2002 / n=45)

Planologische- en vergunningenprocedures (periode 1992-2002 / n=45) Agrarische sector Planologische- en vergunningenprocedures (periode 1992-2002 / n=45)

Maatschappelijke weerstand (periode 1992-2002 / n=45) Agrarische sector Maatschappelijke weerstand (periode 1992-2002 / n=45)

Workshops over implementatie Deelnemers: marktpartijen lokale beleidsmedewerkers Gedeelde probleemanalyse: Groot deel van de projecten loopt vast op het lokaal politieke debat over het al dan niet in procedure nemen van het betreffende project: lokaal politiek draagvlak gevoelig voor publieke opinie Fragmentatie en inconsistentie van beleid en geringe bestuurlijke capaciteit heeft een vertragende werking door: bezwaren gebaseerd op ‘inconsistent beleid’ en ‘incorrecte implementatie van wettelijke normen’.

Nationale sturingstrategieën voor oplossen plaatsingsproblematiek 2001 BLOW Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie: Doelstelling van 1500 MW in 2010 beargumenteerd vanuit bovenlokale optiek van duurzame energievoorziening Rijk, de provincies en VNG: in samenwerking taakstelling behalen 2001 B4 Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf: analyse van procedures en regelgeving op gebied van windenergie met als doel knelpunten in regelgeving en procedures weg te nemen

Conclusies/ beleidsrelevantie Nationale strategische energiebeleid: tot eind jaren ’90 te weinig rekening gehouden met segmentering van de markt: eenzijdig gestuurd op implementatie door energiebedrijven capaciteitstoename vanaf 2002 gevolg van gunstig investeringsklimaat in meer geliberaliseerde context First, the analysis shows that a change in the configuration of conditions in force can cause a chain of foreseen and unforeseen effects, eventuating in the end in an improvement or worsening of the implementation capacity for different types of wind power entrepreneurs. The change in implementation capacity for energy distributors (deterioration) versus small private investors (improvement) in the third period (1998/1999) explains the changing positions of these two entrepreneurial groups on the wind power project market in the late 1990s. Second, despite national policy preference for large scale centralised applications, developed by the electricity sector (Wolsink, 1996; Wolsink, 2000) and a continuous top-down policy style, resulting in some unfavourable institutional and social conditions for small private investors until the end of the 1990s, this entrepreneurial group turned out to be a major investor on the wind power project market. A lesson to be learned from this is that it is important for policy makers to be both conscious of the interdependent nature of all contextual conditions and the segmentation of the market in different entrepreneurial groups with different characteristics. This, in order to prevent that governmental steering eventuates in a worsening of the implementation capacity for promising entrepreneurial groups. Take, for instance, the demand for clustering, which in some Dutch provinces causes the exclusion of all potential small private investors nowadays. Clearly, wind energy implementation policy is not just about stimulating the wind power project market in general but should involve explicit considerations about who exactly to stimulate for actually carrying out wind power implementation.

Rendabiliteit strategisch energiebeleid: beïnvloed door restricties andere beleidsvelden en lokaal maatschappelijk/politiek klimaat sociale condities bepalen de uitwerking van formeel institutionele structuur: en daarmee implementatie tempo en de betrokken ondernemersgroepen in verschillende Nederlandse provincies economische gewin op lokaal niveau (samenvallen ‘private & common good) is een drijvende kracht achter bestuurlijke en sociale capaciteitsopbouw

Sturingsstrategieën –maatschappelijke en procedurele problemen: Probleemanalyse was niet generiek van toepassing op alle typen ondernemers BLOW en B4 adresseren onvoldoende: problemen in fase van informeel lokaal politiek overleg ‘The narrative of wind energy as a clean form of energy falls to bits and pieces on the local planning level’ procedurele problemen voortvloeien uit lokaal politiek klimaat

Reflectie op beleidsvoering is beleidsrelevant Pleidooi voor sturing op bestuurlijk commitment Rationaliteitclaim? Vragen/ commentaar?