Instituut voor de Overheid Koen Verhoest Organisatievormen Instituut voor de Overheid Koen Verhoest

Inhoud Module 1: organisatievormen Module 2: organisatievormen “kiezen” Module 3: toepassingen Praktijkgetuigenissen Cases Toepassing op eigen dienst

Organisatievormen Per vorm: Deel I vormen Wat? (kenmerken) Subvormen - Voorbeelden (op verschillende overheidsniveaus) Deel II aandachtspunten Sterktes & zwaktes Aansturing Proces= succes en faalfactoren Deel III: criteria Criteria Extra: resultaten Resultaten

Module 1 Organisatievormen

Organisatievormen Eigen beheer Delegatie / budgethouderschap Interne verzelfstandiging Externe verzelfstandiging (pub & priv) Uitbesteding PPS Inschakeling not-for-profit Privatisering

2 analysekaders “Wie doet wat?” Verdeling van de functies -Planning en normering -Productie -Financiering/bekostiging -Controle en evaluatie Verzelfstandiging en privatisering als verschuiven van verantwoordelijkheid i.v.m. functies Inrichting van het sturingsarrangement -Inputsturing -Proces- of resultaatsturing -Koppeling van bekostiging aan resultaten -Competitie door andere aanbieders -Beheersautonomie *financieel management *personeelsmanagement Verzelfstandiging en privatisering als de verschuiving van sturing door de centrale overheid

Eigen beheer

Eigen beheer Publieke dienstverlening wordt verzorgd door centrale overheidsadministratie Afdeling, administratie of departement Provinciale administratie Gemeentelijke administratie (vb. Dienst bevolking, stedebouw) Variant: gedeconcentreerde buitendiensten (vb. Admin. Belastingen)

Eigen beheer Centrale overheidsdiensten hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid De planning, productie, financiering, controle gebeuren door centrale overheid Strakke inputsturing door horizontale eenheden, processturing door hiërarchie, incrementele inputbekostiging, monopolie Copernicus (federaal) en BBB (Vlaanderen): evolutie naar meer autonomie en ex post controle

Delegatie/budgethouderschap

Delegatie / budgethouderschap Geen organisationele vorm van verzelfstandiging Wel beheersautonomie (vnl. inzake financieel management) via enveloppefinanciering voor bepaalde kostensoorten Taakstellend via explicitering van doelstellingen, opvolging en evaluatie Kan gekoppeld worden aan mandaatfunctie OCMW + nieuw gemeentedecreet

Verzelfstandiging

Verzelfstandiging Verzelfstandiging = divers fenomeen Autonome structuren binnen kernoverheid Autonome structuren afgesplitst van kernoverheid In sommige gevallen rechtspersoonlijkheid Uitgebreide beheersautonomie Aansturing en controle

Sturing van agentschappen Traditioneel Formeel: ex ante gericht op inputs – beperkte beheersautonomie Soms wel grote feitelijke mate van beheersautonomie / ruime mate van beleidsautonomie Nieuw Formeel: ex post gericht op resultaat via beheersovereenkomst Ruime formele mate van beheersautonomie mits gelijke informatie Hercentralisering van strategische beleidsautonomie Feitelijk: niet altijd klaar voor resultaatsturing

Samenvattend

Subvorm 1: interne vorm Publieke taak verzorgd door intern verzelfstandigd agentschap Organisatie binnen centrale overheid Rechtstreeks onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste Toegenomen beheersmatige autonomie: vooral financieel management - HRM autonomie afhankelijk van personeelstatuut

Subvorm 1: interne vorm Inputsturing vermindert (geen detailsturing) en meestal ook processturing door delegatie Politieke verantwoordelijkheid van minister blijft volledig, net als zijn mogelijkheden tot interventie Meestal geen rechtspersoonlijkheid (invloed op juridische zelfstandigheid, eigen vermogen, in rechte optreden) Minister / regering is beheerder

Subvorm 1: interne vorm Federaal en Vlaanderen - voor BBB DAB’s Begrotingsfondsen Gewoon staatsbedrijf Met rechtspersoonlijkheid: openbare instelling cat. A Vlaanderen: na BBB IVA zonder rechtspersoonlijkheid IVA met rechtspersoonlijkheid Al dan niet met raadgevend comité Gemeentelijk niveau Voor gemeentedecreet: gewoon gemeentebedrijf (“regie”) Na gemeentedecreet: budgethouderschap, interne verzelfstandiging

Subvorm 1: interne vorm Begrotingsfondsen Diensten Afzonderlijk Beheer inkomsten uit specifieke heffingen die geoormerkt zijn beperkte autonomie inzake begroting (analiteit en universaliteit) en financieel management: overdracht van ene begrotingsjaar naar andere, Bv. Fonds Ontwikkelingssamenwerking Diensten Afzonderlijk Beheer beperkte autonomie inzake begroting, VWS na 1994 Staatsbedrijven met com., fin. of indus.kar., regies beperkte autonomie inzake begroting: bv. niet-limitatieve kredieten, bv. Centrale arbeidsdienst van Bestuur van de Strafinrichtingen DAB’s: opgericht via decreet per dab wordt de werking geregeld ineen besluit van de Vlaamse Regering inzake het financieel en materieel beheer bestuurd door de funcitonele minister begroting goedgekeurd door het Vlaams Parlement geen ex ante visum rekenhof mogelijk eigen ontvangsten vorming reserve fonds mogelijk mogleijk werven personeel indien voorzien in decreet ex ante visum IvF wel vereist

Subvorm 1: interne vorm Intern verzelfstandigde agentschappen Meer beheersautonomie in ruil voor resultaatsturing (bv. contractmanagement) minister blijft volledig verantwoordelijk, maar onthoudt zich van detailsturing tijdens contractuitvoering (gemoduleerde delegatie) gewijzigde rol van centrale departementen Vbn. Nederland, Verenigd Koninkrijk, Stad Antwerpen, Vlaanderen (BBB) Agentschappen Nederland oorsprong 1991 ‘verder bouwen aan beheer’ doel: doematigheid binnen rijksoverheid vergroten dmv reultaatsgericht management en flexibelere beheersregels, en door scheiding beleid en uitvoering principes: integraal management, centrale sutring op hoofdlijnen, afspraken over proucten en kosten; systematische verantwoording en periodieke doorlichting autonomie financieel: baten-lastenstelsel, reservering van onbestede middelen, behoud begrotingsurplus criteria meetbare producten en diensten goedkeurende accountantsverklaring mogelijkheid tot aantonbaar doelmatiger werken voorbeelden:IND Immigratie en Naturalisatiedienst/DJI Dienst Justiële Inrichtingen/CFI Centrale Financiën Instellingen/DCC Duyvermans computer centrum/DGWT Dienst Gebouwen, Wegen & Terreinen/Senter (economische stimuleringsregelingen)/KNMI ervaringen :verschuiving naar sturing op resultaen,vnl bij quasi-marktwerking relatie met financiële sturingsacotr intensifieert zoms meer gebruik van kengetallen, leereffecten departement n iet altijd voorbereid op nieuwe taak doelmatigheidswinst door dalende tarieven, klantentevredenheid hoger (bv. DJI primaat van de politiek, tegenkanting departementen NZ, VK, Vl. België

Openbare instellingen categorie A Subvorm 1: interne vorm Openbare instellingen categorie A eigen rechtspersoonlijkheid, gepersonaliseerde besturen maar onder rechtstreeks hiërarchisch gezag van de regering, (vbn. OVAM, VMM, Regie der Gebouwen, BIPT, FAVV) veelal papieren instellingen (bv. FBJ, VLIF, Limburgfonds) Categorie A: 19 Vlaamse Gemeenschap (17 fondsen)

Subvorm 1: interne vorm Openbare instellingen categorie A Wet van 16 maart 1954: minister heeft de beheersbevoegdheid; minister van Financiën controle op beslissingen met fin. en budg. impact rol voor Inspectie van Financiën personeelsformatie en -statuut door regering bepaald financieel: begroting en rekeningen onder minister, goedkeuring van begrotingen door parlement; na goedkeuring, mogelijkheid van niet-limitatieve kredieten, reserveren lenen en beleggen, vrijstelling visum Rekenhof

Subvorm 2: externe vorm Publieke taak verzorgd door extern verzelfstandigd agentschap Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt Eigen rechtspersoonlijkheid Eigen patrimonium Eigen raad van bestuur Onder administratief toezicht Beperkte mogelijkheid tot ministeriële interventie Beperking van ministeriële verantwoordelijkheid In sommige gevallen resultaatsturing

Subvorm 2: externe vorm Federaal oud en Vlaanderen voor BBB VOI cat. B VOI cat. C VOI cat. sui generis Vlaanderen na BBB EVA pub Federaal nieuw Instellingen sociale zekerheid Autonome overheidsbedrijven  publiekrechtelijke NV’s  met partiële private aandeelhouders Gemeentelijk niveau Voor gemeentedecreet: autonome gemeentebedrijf Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging als autonoom gemeentebedrijf

Extern verzelfstandigde overheidsdienst Openbare instellingen Categorie B (C en D) en sui generis historiek wet van 16 maart 1954 beheersorganen door regering benoemd op voordracht, AG adm toezicht door minister en minister van Financiën en twee regeringscommissarissen, schorsend beroep (incl. algemeen belang) en subsitutieregeling personeelsformatie en -statuut door regering bepaald (uitzondering voor bepaalde sui generis instellingen) financieel: begroting en rekeningen door beheersorganen en goedkeuring door ministers, bekendmaking van begrotingen door parlement; na goedkeuring, mogelijkheid van niet-limitatieve kredieten, reserveren, lenen en beleggen, verschuiven tussen limitatieve kredieten Vorm: Openbare instelling, CV of NV Voorbeelden 33 VOI’s en 4 investeringsmaatschappijen cat B: OIR: VDAB, VDBH, DS NV: Vlaams Minister, NV Zeekanaal, VHM CV : VMW, Sui generis OIR: Kind en Gezin, ARGO, VIZO OIR met wet handelsvennootschappen: VVM-de Lijn

Externe verzelfstandiging onder de wet van 1954: ervaringen Groot aantal instellingen (Vlaanderen: 34) met groot belang op financieel en personeelsvlak Weinig heroverweging bij regionalisering Grote heterogeniteit inzake Rechtsvorm Beheersorganen (samenstelling en taken) Toezichtsregelingen Wet van 1954 te strak  feitelijke uitholling van wet van 1954 zonder plaatsvervangende sturing Inz. Beleidsautonomie Inz. Beheersautonomie Voorbeelden cat B: 12 OIR: VDAB, VDBH, DS NV: Vlaams Minister, NV Zeekanaal, VHM CV : VMW, Sui generis:12 OIR: Kind en Gezin, ARGO, VIZO OIR met wet handelsvennootschappen: VVM-de Lijn Vlaanderen rekenhof: financiële belang VOI’s 1995: 196 mia , waarvan 103 mia vn Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap grote verscheidenheid van toezichtsbepalingen oneigenlijke motieven voor externe verzelfstandiging geen uniform begrotingsplan of rekeningen, nu tot zekere hoogte opgelosd onduidelijke reservevorming sankties niet uitvoerbaar de facto meer autonomie bv; kredietoverschrijdingen, personeel (contractuelen) nood aan resultaatsturing,

Federaal beleid inzake externe verzelfstandiging: periode 1990-2006 Autonoom overheidsbedrijf wet van 21 maart 1991: Post, Belgacom, NMBS economisch (eenmaking europese markt), technologisch en bestuurlijke evoluties responsabilisering i.p.v. privatisering scheiding taken van algemeen belang en commerciële taken verregaande beheersautonomie in ruil voor beheerscontract beheersorganen: raad van bestuur en directiecomité, benoemt en ontslaan door de regering, college van commissarissen beperkt administratief toezicht door één regeringscommissaris (geen algemeen belang) autonomie inzake activiteiten, filialisering en participaties, lenen en beleggen, personeelsstatuut, onderhandelingen… uitvoeringsimmuniteit voor goederen inzake taken van algemeen belang, onmogelijkheid van faillissement Taken van openbaar belang: belgacom: levering van openbare telecommunicatie en universele dienstverlening post: brievenpost en universele dienstverlening m.b.t. bankrekening NMBS: binnenlans reizigersvervoer, verwerven, aanleg, onderhoud, beheer en exploitatie van de infrastrutuur

Federaal beleid inzake externe verzelfstandiging: periode 1990-2002 Autonoom overheidsbedrijf ervaringen: voortschrijdende liberalisering, moeilijkheid van herstructureringen (vakbonden), aantrekkelijkheid van NV-structuur, bestuursprivatisering, afzwakking van politiek primaat (weinig sanctiemogelijkheid) Omvorming tot publiekrechtelijke NV + gedeeltelijke privatisering b.v. via beursgang (b.v. Belgacom en Post) Sociale parastatalen (KB van 1997) Beperkte verruiming van beheersautonomie en beheerscontract Trage en onvolledige uitvoering Gedrag conflicteert met contractuele relaties 4 investeringsmaatschappijen VPM: GIMV als dochter Vlaamse milieuholding: Aquafin en Indaver als dochters Gimvindus Limburgse reconversie maatschappij Nederland: ontvlechting gemeentelijke autonoom overheidsbedrijf (G. Eykmans) wet 28 maart 1995 tot wijzigng van titutel IV hooofdstuk V van de nieuwe gemeentewet autonomie: raad van bestuur, directiecomité en college van commissarissen onmoglijkheid faillissement, uitvoeringsimmuniteit niet onderworpen aan het handelsrecht onderworpen aan wet van 17 juli 1975 inzake bvoehouding en jaarrekening rechtstreeksvernietigings bevoegdheid voor Vlaamse Regering /voltijds gewestelijk havencomissaris ervaringen: summier juridisch geregeld voordeel op maat nadeel rechtsonzekerheid door wettelijk vacuüm door hiaten: vertraging in werking van autonoom gemeentebedrijf: fiscaal, wetgeving overheidsopdrachten

Federaal beleid inzake externe verzelfstandiging: periode 1990-2006 Expliciet maar slechts partieel en gradueel Geen duidelijke keuze voor vervanging van input- door resultaatsturing Onvoldoende sturingscapaciteit in federale overheid Resultaatsturing niet geoptimaliseerd 4 investeringsmaatschappijen VPM: GIMV als dochter Vlaamse milieuholding: Aquafin en Indaver als dochters Gimvindus Limburgse reconversie maatschappij Nederland: ontvlechting gemeentelijke autonoom overheidsbedrijf (G. Eykmans) wet 28 maart 1995 tot wijzigng van titutel IV hooofdstuk V van de nieuwe gemeentewet autonomie: raad van bestuur, directiecomité en college van commissarissen onmoglijkheid faillissement, uitvoeringsimmuniteit niet onderworpen aan het handelsrecht onderworpen aan wet van 17 juli 1975 inzake bvoehouding en jaarrekening rechtstreeksvernietigings bevoegdheid voor Vlaamse Regering /voltijds gewestelijk havencomissaris ervaringen: summier juridisch geregeld voordeel op maat nadeel rechtsonzekerheid door wettelijk vacuüm door hiaten: vertraging in werking van autonoom gemeentebedrijf: fiscaal, wetgeving overheidsopdrachten

Vlaams beleid inzake externe verzelfstandiging periode ‘99-2006: expliciet, systematisch en omvattend via ontwerp kaderdecreet en sectorale screening eenduidige categorisering met differentiatiemogelijkheid Voorkeur IVA vs EVA, publiek vs privaat (criteria) responsabilisering Raad van Bestuur beheersovereenkomst en ex post toezicht & audit (quit vernietigingsrecht en dwangvoogdij ?) participaties en filialisering feitelijke uitvoering Verdere differentiatie (bv; IVA met rechtspersoonlijkheid) Splitsing beleidsvoorbereiding en -uitvoering

Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt Met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (vb. NV of VZW vorm) Eigen patrimonium Eigen raad van bestuur Veelal hybride kenmerken: Soms onder administratief toezicht Overheidsvertegenwoordiging in raad van bestuur Activa en passiva van overheid Beperking van autonomie In sommige gevallen resultaatsturing

Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm Federaal en Vlaanderen voor BBB Onoverzichtelijk geheel van vennootschappen en VZW’s die op één of andere wijze band hebben met overheid (oprichting, raad van bestuur, financiering, administratief toezicht) Heterogeniteit Juridische onduidelijkheid door driewegenleer  evolutie naar tweewegenleer Vlaanderen na BBB EVA privaatrechtelijk Gemeentelijk niveau Voor gemeentedecreet: gemeentelijke VZW Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm

Publiek-publieke samenwerking Besturen werken samen om dienst aan te bieden Tussen gemeenten (decreet 2001) Projectgewijs Interlokale vereniging (zonder rechtspersoonlijkheid en zonder overdracht) Projectvereniging (rechtspersoonlijkheid, maar geen overdracht) Dienstverlenende vereniging (zonder overdracht) Opdrachthoudende vereniging (met beheersoverdracht) Intercommunales Intergemeentelijke vzw’s

Uitbesteding

Uitbesteding Basiskenmerken Productie en/of levering van publieke diensten door private aanbieder in opdracht van overheid Overheid doet planning, controle en bekostiging Beperkt zich tot één fase van de levenscyclus Aanbesteding volgens overheidsopdrachtenregelgeving

Uitbesteding Subvormen en voorbeelden: Externe en interne uitbesteding Evolutie: aard diensten en aard relatie Van ondersteunende diensten naar externe dienstverlening Evolutie naar langere en omvattender contracten Voorbeelden Huisvuilophaling op gemeentelijk of intercommunaal vlak IT-functie in Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Uitbesteding Uitbestede diensten zie Kakabadse (figure 3)

Verlening van concessies Concessie-overeenkomsten: Privé-sector staat in voor bestuur, productie en financiering. Overheid controleert of de bepalingen van het lastenboek zijn vervuld, of reguleert. Criteria: voor produktie belangrijke infrastructuur noodzakelijk (bv. telefonie, spoorwegennet, verkeersinfrastructuur) en technologie van basisinfrastructuur weinig verandert; stabiele vraag; domeinen waar overheid belangrijke verantwoordelijkheid blijft dragen (bv. keuring van voedingswaren); waarbij exploitatie weinig concurrentie Voordeel: concurrentie bij het bieden Voorwaarden: eerlijke gunning (wetgeving inzake gunning van de overheidsopdrachten) bvn. liefkenshoektunnel, exploitatie en distributie van openbare nutsvoorzieningen (Belgacom) en vervoer (NMBS; busconcessies, exploitatie van luchthavens BATC).

Publiek-private samenwerking

Publiek-Private Samenwerking (PPS) Eén of meer publieke en één of meer private partijen stemmen hun activiteiten op enigerlei wijze op mekaar af – vanuit de eigen verantwoordelijkheden en kwaliteiten Kosten, risico’s en opbrengsten worden in een onderling overeengekomen verhouding onder de betrokken partijen verdeeld

Publiek-Private Samenwerking (PPS) Verschillende vormen Contractueel : combinaties van DFBMO Structureel Verschillende financieringstechnieken Verschillende graden van private betrokkenheid bij publieke taak ontwerp en creatie van infrastructuur uitvoeren van ondersteunende taken uitvoeren van (publieke) diensten Enge en brede vormen van PPS

PPS: mogelijkheden (Vl. KC 2005)

Inschakeling non profit

Inschakeling non profit Georganiseerde initiatieven vanuit burgers, vrijwilligers en non-profit organisaties (middenveld) Meestal inschakeling via een niet-competitieve uitbesteding, sterk gereguleerde markten of via overheidssubsidie Evolutie naar meer en meer competitieve aanbestedingen, meer vrije marktwerking, doelgebonden subsidies en contracten

Vormen Niet expliciet competitief Subsidiëring derde sector door overheid Mate van doelgebondenheid Outputgerelateerde financiering versus capaciteitsfinanciering Koppeling aan contractuele afspraak in de vorm van een convenant; beheersovereenkomst Koppeling aan aantal/aard gebruikers Wel expliciet competitief Financiering via vouchers Uitbesteding via tendering procedure Fundamentele keuze is partnerschap versus marktrelatie, met diverse tussenvormen

Vormen Purchase of service contracting Sociale dienstverlening: gericht op gedragsverandering en dus complex en onvoorspelbaar; arbeidsintensief; intensieve monitoring nodig; hoge mate van competitie niet altijd mogelijk of wenselijk; nood aan continuïteit en coördinatie; meestal bij non-profit organisaties Competitieve variant; onderhandelde variant; cooperatieve variant Scope van contract: eng – breed Wanneer kiezen: competitie – keuze; actoren met goede reputatie; overheid genoeg informatie; overheid en actoren voldoende middelen voor contractproces; wettelijke beperkingen

Vormen Vouchers Definitie: subsidie die beperkte koopkracht geeft voor keuze tussen een beperkte set van diensten Subsidiëring van de vraagzijde, in plaats van de aanbodzijde Beperking van diensten – beperking van aanbieders (bv. Erkenning, vergunning) Incentive om gedrag van gebruiker te veranderen en door aanbieders meer competitie te laten ondergaan Adverse selection als probleem: nood aan informatie Doelgroepgericht, budgettair goed beheersbaar; maar nood aan regulering en nood aan gedragenheid

Privatisering

Privatisering Overdracht van activiteit naar privé-markt, waarbij private aanbieder zowel planning, productie, financiering als controle waarneemt Partieel en volledige privatisering Liberalisering en privatisering zijn niet gelijk, maar dienen wel samen te gaan Privatisering en deregulering zijn niet gelijk: Overheidsregulering mogelijks noodzakelijk: kwaliteit van productie, prijsregelgeving, marktstructurering Vbn.OKI’s: ASLK, gemeentekrediet, Sabena, Belgacom

Privatisering Subvormen (OECD 2003 tabel 2.4, p. 105-106) ‘Public share offerings’ op de aandelenmarkt (versterkt aandelenmarkt, nadeel: aandeelhouderschap is versplinterd) ‘Trade sales’ (door onderhandeling of competitieve aanbesteding) (post- privatiserings-engagmenten mogelijk, strong governance, nadeel is mindere transparantie) Gemengde verkopen Buy-out door management en/of werknemers (motivatie, corporate governance versterkt, conflicten mogelijk, kleinere expert-gedreven bedrijven) Verkoop van activa (meestal na liquidatie van overheidsbedrijf) Massa privatisering (door vouchers aan bevolking, eerste fase van transitie economie)

Analyse organisatievormen

Functies versus vorm

Sturing versus vorm

Meer info io@soc.kuleuven.be www.instituutvoordeoverheid.be K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Anneke Heylen & Inge Vermeulen E. Van Evenstraat 2a B-3000 Leuven 0032 16 32 32 70 io@soc.kuleuven.be www.instituutvoordeoverheid.be