Eerst de politiek, dan de techniek Spelregels voor toekomstbestendinge financiële verhoudingen Platform Middelgrote Gemeenten Doorn Gerber van Nijendaal 12 April 2017

Besturen kan niet zonder geld: daarom zijn er financiële verhoudingen Bestuurlijke verhouding: verdeling taken en verantwoordelijkheden tussen overheden Financiële verhouding: verdeling van geld overeenkomstig bestuurlijke verhoudingen… … gegeven politieke, bestuurlijke, maatschappelijke en economische afwegingen

Waarom herbezinning nodig? ..er is veel veranderd sinds 1997 Maatschappelijk Gemeente, gemeenschap en schaal voorzieningen vallen steeds minder samen Mobiliteit, internet, regionalisering, globalisering Lokalisering verzorgingsstaat Groeiende differentiatie tussen regio’s in ontwikkelopgaven en demografie Bestuurlijk Decentralisaties; meer taken, meer vrijheid, meer risico’s Gemeenten als eerste overheid Schaalvergroting door fusies gemeenten, maar ook maatschappelijk Regionale samenwerking Verrommeling Financiële Verhoudingen Knelpunten: Wsw, beschut werk, beschermd wonen,… Studiegroep openbaar bestuur: Maak verschil Nadruk op regionaal economische ontwikkelingen Andere kijk op verevenen van kosten en inkomsten Vereenvoudiging Vergroting lokaal belastinggebied Prikkelwerking; adaptief verdelen

Waar gaat het mis? Grote afhankelijkheid gemeenten van het Rijk - Naleving art. 2 Fvw - Kortingen buiten normeringsystematiek om Schommelingen algemene uitkering Toename risico’s ; verkleining belastinggebied Veiligheidsregio’s - Grootste deel uitgaven (90%) gaat via regio, grotendeels door normstelling Rijk - 90% echter bekostigd door gemeenten Sociaal domein: taken overgeheveld, het geld ook. Maar het beleid…? Afbouw WSW Verplicht stellen Beschut Werken Minimumtarieven Hulp bij Huishouden Beschermd wonen - Taak voor alle gemeenten - Mogelijke risico-afwenteling op centrumgemeenten - Desondanks gekozen voor centrumgemeente-constructie

Kortom: Bepalen en betalen sporen niet meer Gevolgen: De ene partij bepaalt, de andere betaalt (beschut werken, huishoudelijke hulp etc.) Bestuurlijke keuzes zijn niet consequent doorgevoerd in de bekostiging (sociaal domein) Inconsequente keuzes bij bekostiging regionale taken (beschermd wonen, veiligheidsregio) Niet de opgaven, maar de bestuurlijke en financiële structuren zijn als uitgangspunt genomen (gemeentefonds als vehikel wensen landelijke politiek) Gevolgen: Langjarig beleid maken is lastig als inkomsten onvoorspelbaar zijn Financiële risico’s Ondoorzichtige bekostigingswijzen ondermijnen draagvlak (‘black box’) Beeldvorming ondermijnt lokale keuzes (“zorggeld op de plank”)

Waar hebben we het over? Inkomsten gemeenten 2016 in mrd euro Gemeentefonds 27 Waarvan algemene uitkering 15 Waarvan integratie-uitkering sociaal domein 10 Waarvan overig 2 Specifieke uitkeringen 6 Onroerendezaakbelasting (OZB) 3,3 Overige belastingen 1,7 Retributies (rioolheffing, paspoortleges etc.) 4 Grondexploitatie Overig Totaal 56 1,5% totale overheids-inkomsten Dekt ruim 20% overheids-uitgaven 5

Financiële verhoudingen zijn veel breder dan alleen gemeentefonds FV zijn er niet alleen tussen rijk en gemeenten, maar ook tussen gemeenten en regio’s (bijv. veiligheidsregio’s) Meer dan alleen verdeelprobleem In toenemende mate horizontale verhoudingen Niet alleen gemeentefonds, maar stelsel als geheel: belastinggebied, bekostiging regionale samenwerking, rol van eigen inkomsten, mate van verevening van kosten én inkomsten 4

Probleem (1): Discussie gaat te vaak over techniek Financiële verhoudingen vergen fundamentele politiek-maatschappelijke keuzes Daarna moet pas de techniek aan bod komen Eerst de politiek, dan de techniek!

Probleem (2): Discussie gaat te vaak alleen over onderdelen Gemeentefonds (AU; DU) Lokaal belastinggebied Specifieke uitkeringen Decentralisaties Maar: het één hangt met ander samen - partiële analyse werkt niet

Financiële verhoudingen hangen af van maatschappelijke voorkeuren Eerst politieke keuzes maken Daaruit volgen gewenste financiële verhoudingen Hoe? Door beslissen, betalen en genieten in één hand te leggen Wie bepaalt, betaalt! Dus niet “winkelen met andermans portemonnee” Samengevat in beslisboom

http://www.rob-rfv.nl/rfv/actueel/nieuwsbericht/170/Gemeentefinanci%C3%ABn%3A+politiek+herstel+het+vertrouwen%21 http://www.rob- rfv.nl/rfv/actueel/nieuwsbericht/170/Gemeentefinanci%C 3%ABn%3A+politiek+herstel+het+vertrouwen%21

Beslisboom Rfv: de politieke keuzes

Keuze 1: mate van gemeentelijke beleidsvrijheid Beleidsvrijheid betekent hier: uitkomsten van beleid mogen van gemeente tot gemeente verschillen Beleidsvrijheid verschilt per beleidsterrein Geregeld in de wet, maar ook bepaald door maatschappelijke verwachtingen

Wanneer weinig beleidsvrijheid? Als “product” landelijk uniform moet zijn Paspoort, verkiezingen Tweede Kamer Bij landelijk gevoelde solidariteit Bijstandsuitkering moet overal even hoog (vinden we) Vaak bij persoonsgebonden diensten Geldt dit niet, dan is maximale gemeentelijke zeggenschap gewenst Kosten en baten voorzieningen lokaal afwegen Op basis van lokale wensen Maatwerk,geen landelijke eenheidsworst

Keuze 2: mate van verevening Financiële verhoudingswet: derde aspiratieniveau van Goedhart Maar die keuze kan natuurlijk worden aangepast Geen verevening, dan grote verschillen in voorzieningenniveau en belastingdruk; want belastingcapaciteit verschilt … Sommige gemeenten hebben relatief veel “klanten” (schoolgaande kinderen, hulpbehoevende ouderen, …) Sommige gemeenten hebben meer “fysieke” kosten (slappe bodem, groot buitengebied) Gewenste verevening kan voor elk beleidsterrein anders zijn Verevening belangrijker bij persoonsgebonden diensten

Keuze 2: mate van verevening Vier mogelijke redenen om te willen verevenen: Rechtvaardigheid Gelijkwaardig voorzieningenniveau Doelmatigheid Locatiekeuze Verzekering tegen regionale schokken Inzakkende bedrijfstakken, krimp Maakt prestaties lokale bestuurders zichtbaar Maatstafconcurrentie

Keuze 2: mate van verevening Nadelen verevenen Huishoudens en bedrijven vestigen zich op “dure” plekken Slappe bodem Gemeenten kunnen investeringen niet “terugverdienen” uit hogere woz-waarden Stijgende waarde verdeeld over alle gemeenten

Keuzes: verschillen per beleidsterrein Riolering Bijstand Wegen Cultuur

Taken met weinig beleidsvrijheid Beschikbaarheid van voldoende geld staat voorop, dus verevenen Elke gemeente moet kunnen voldoen aan de landelijke norm Bekostiging via specifieke middelen Prijzen (paspoort, rioolheffing) Kostendekkende rijksuitkering Kostendekkende uitkering prikkelt niet tot doelmatigheid Prikkel inbouwen Voorbeeld: bijstand Bij prijzen: transparantie belangrijk Vergelijking met andere gemeenten prikkelt tot doelmatigheid

Keuzes gemaakt? → Financiële verhoudingen volgen Uitgangspunt: Wie bepaalt, betaalt! Niemand moet kunnen winkelen met andermans portemonnee Voorwaarde voor goede afweging van alle kosten en baten

Gegeven de politieke keuzes, ligt de financiële verhouding vast met adagium: ‘wie bepaalt, betaalt’ Rijk bepaalt en differentieert Rijk bepaalt en verevent Gemeenten bepalen, ruimte voor verschil Gemeenten bepalen in gelijk speelveld 16

Taken met veel beleidsvrijheid Bekostigen uit algemene middelen Lokale afweging kosten tegen baten Groot deel uit eigen belasting Geeft betere afweging dan bij rijksuitkering

Randvoorwaarden lokale belastingen Belasting zijn belangrijk instrument rijksbeleid Macro- economische stabilisatie Inkomensbeleid Herverdelend beleid niet uit lokale belasting bekostigen Rijken trekken dan weg uit gemeenten met veel “klanten” Geld ook voor persoonsgebonden diensten Aandeel lokale belastingen kan dus niet naar 100% Maar kan wel flink omhoog, zie buitenland Begin maar eens met een verdubbeling Alleen aan cultuur en recreatie wordt al meer uitgegeven dan de ozb nu opbrengen Inclusief Wegen en Economische Zaken kom je op meer dan een verdubbeling

Randvoorwaarden gemeentefonds Gemeenten hebben behoefte aan stabiliteit Stel regels vast en houd je er ook aan Dus geen ad hoc kortingen meer! Meerjarige zekerheid gewenst Koppel algemene uitkering aan vierjarige uitgavenplafonds Rijk ipv feitelijke uitgaven

Politiek: fundamentele keuzes maken Optimale financiële verhoudingen volgen niet uit technische criteria Economische wetenschap geeft wel richtlijn Maar het gaat ook om politieke/morele afwegingen Laat het dus niet aan de vakspecialisten over! Kijk naar het geheel, focus niet op onderdelen

Keuzes gemaakt: financiële verhoudingen volgen Bron: Rfv: Eerst de politiek, dan de techniek

Toepassen beslisboom leidt tot andere uitkomsten Tegenstrijdige en opportunistische keuzes hebben het systeem verrommeld Voorbeeld: van gemeenten wordt verwacht dat zij eigen beleid voeren – dat impliceert een groter belastinggebied Voorbeeld: sociaal domein. Bekostiging uit algemene uitkering verdraagt zich niet met verregaande rijksbemoeienis Afblijven of kostendekkende rijksuitkering Beslisboom is tweerichtingsverkeer Bevalt de uitkomst niet, dan heb je ergens een verkeerde afslag genomen Niet meer lokale belastingen? Dan kies je dus niet voor veel beleidsvrijheid!

Is verandering nodig ? Wat levert het de gemeenten op? Is verruiming van het belastinggebied wel de oplossing? Gezien de bestaande (geopenbaarde) politieke keuzes zou het gemeentelijke belastinggebied veel groter moeten zijn. In hoeverre is de regio het antwoord of het probleem? Waardoor wordt het leven van de wethouder van financiën makkelijker of juist niet ? Overheveling van de integratie-uitkering Sociaal Domein naar de algemene uitkering is alleen wenselijk als gemeenten op dat terrein zelf het beleid mogen bepalen – dus als verschillen worden geaccepteerd?

Verwachtingen Tweede Kamer verkiezingen- Formatie Wat moet in elk geval worden geregeld? - Ontwikkelingen Sociaal Domein - Lokaal belastinggebied - Indexering gemeentefonds - Regionale samenwerking en regionale opgaven

Wat zou geregeld moeten worden? Sociaal domein: kies tussen ‘afblijven’ of ‘zelf betalen’ Als landelijke politiek vasthoudt aan bekostiging via algemene middelen: dan geen minimumnormen en bestedingsvoorwaarden stellen Als Rijk echter wel normering, uniformering en bestedingsvoorwaarden wil stellen: dan kostendekkende rijksuitkering Overheveling Integratie-Uitkering Sociaal Domein naar algemene uitkering? - jeugdzorg (voogdij; specialistische zorg; verdeling aanpassen) - Wmo (status verplichtingen; beschermd-wonen) - Participatie (afbouw Wsw, verplichting beschut werk) 13

Wat zou verder geregeld moeten worden? Verschuif Rijksbelasting naar gemeentebelastingen Voor taken van gemeentelijke schaal met een collectief karakter, zoals groen, toerisme en recreatie, openbare ruimte Verruim grondslagen (zoals ingezetenenheffing, OZB voor gebruikers woningen) Regionale samenwerking en regionale opgaven Volg beslisboom en pas toe: wie bepaalt, betaalt (veiligheidsregio’s, beschermd wonen,…) Gevolgen voor financiële verhoudingen van rapport ‘Maak verschil’: maak gebruik van ruimte die stelsel nu al biedt. Bijvoorbeeld: minder/vertraagd verevenen OZB-capaciteit, regionale bedrijveninvesteringszones 14

Bijlage: vindplaatsen adviezen Rfv en Rob Rfv, 10 november 2011 Verdelen, vertrouwen en verantwoorden Rfv en Rob, 1 augustus 2005 Autonoom of automaat? Rfv, 9 juli 2015 Grond, geld en gemeenten Rfv, 23 juli 2013 Aanvullend advies decentralisaties Rfv, 27 oktober 2014 Advies over Objectief verdeelmodel Wmo 2015 Rfv, 5 maart 2015 Advies over Objectief verdeelmodel Jeugdhulp Rfv, 26 maart 2015 Uitbreiding lokaal belastinggebied Rfv, 17 april 2014 Advies over Groot onderhoud gemeentefonds 2015 (1e fase) Rfv, 1 mei 2015 Advies over Groot onderhoud gemeentefonds 2016 (2e fase) Rfv, 26 november 2010 Advies gevolgen Regeerakkoord voor financiële verhoudingen Rfv, 26 september 2012 Geef decentrale overheden de ruimte, brief aan Tweede Kamer en informateurs Rfv en Rob, 11 december 2012 Brief Regeerakkoord 2012 Rfv, 19 april 2009 Naar een herijking van de financiële verhouding tussen Rijk en provincies Rob, 16 december 2015 Wisselwerking, Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking. Rfv, 11 november 2014 Tussen betalen en bepalen 11 21

Aanbeveling 1 Houd de bestaande financiële verhoudingen systematisch tegen het licht door gebruik te maken van de beslisboom in dit advies. Expliciteer de onderliggende politieke keuzes en trek de consequenties wat betreft de optimale bekostigingswijze van gemeentelijke taken. Gebruik deze methode ook wanneer gemeenten nieuwe taken krijgen toegewezen. Borg een onderhoudscyclus van het verdeelsysteem waarbij de bekostiging van gemeentelijke taken eens in de vier jaar tegen het licht wordt gehouden door consequent de afwegingen en overwegingen zoals die in de beslisboom zijn neergelegd, in acht te nemen.

Aanbeveling 2 Ontwerp een nieuwe indexeringssystematiek voor de algemene uitkering uit het gemeentefonds die recht doet aan de dynamiek van het takenpakket van gemeenten en die de gewenste stabiliteit biedt. Dit kan door koppeling aan vierjarige uitgavenplafonds van het Rijk in plaats van aan de werkelijke rijksuitgaven. Tussentijdse kortingen op het fonds moeten alleen in noodgevallen mogelijk zijn. Aanbeveling 3 Kies bij decentralisatie van taken tussen ‘blijf af en blijf weg’ en ‘Rijk bepaalt, dus Rijk betaalt’. Deze keuze hangt af van de mate van vrijheid die gemeenten hebben bij het bepalen van de uitkomsten van hun beleid.

Aanbeveling 4 Taken met veel beleidsvrijheid die de gemeentelijke schaal niet overstijgen (zoals groen, wegen, sport) kunnen voornamelijk uit gemeentelijke belastingen bekostigd worden. De gemeentelijke belastingopbrengst kan hiervoor worden verdubbeld, en de rijksbelasting kan evenredig omlaag. Aanbeveling 5 Geef gemeenten de mogelijkheid belastingtarieven geografisch te differentiëren om verschillen in voorzieningenniveaus te weerspiegelen. Aanbeveling 6 Vereenvoudig het verdeelsysteem van de algemene uitkering uit het gemeentefonds.

Aanbeveling 7 Houd bij de bekostiging van regionale taken vast aan de principes van de financiële verhoudingen, dat wil zeggen: ‘wie bepaalt, die betaalt’. Aanbeveling 8 Overweeg de verevening van de belastingcapaciteit in de verdeling van de algemene uitkering zo in te richten dat waardestijgingen minder of pas met vertraging tot een lagere uitkering leiden. Aanbeveling 9 Maak voor de stimulering van regionale economische ontwikkeling gebruik van de mogelijkheden die het nu al stelsel biedt, zoals regionale bedrijfsinvesteringsfondsen.