Dilemma’s rond Uitbesteding van Infra: DBFM Bestuurskundig Doorgelicht

Presentatie over: "Dilemma’s rond Uitbesteding van Infra: DBFM Bestuurskundig Doorgelicht"— Transcript van de presentatie:

1 Dilemma’s rond Uitbesteding van Infra: DBFM Bestuurskundig Doorgelicht
Sander Lenferink Stefan Verweij Radboud Universiteit Nijmegen Universiteit van Bamberg Masterclass Ministerie van I&M

2 Masterclass Ministerie van I&M
“Despite their continuing popularity with governments, greater care is needed to strengthen future evaluations and conduct such assessments away from the policy cheerleaders” (Hodge and Greve, 2007) Referentie: Graeme A. Hodge & Carsten Greve (2007). Public-private partnerships: An international performance Review. Public Administration Review, 67 (3), Slide: Stefan Wel bekeken weten we eigenlijk nog maar weinig van de opbrengsten van PPS. In de literatuur, en ook in de praktijk, wordt vooral berekend op basis van ex-ante evaluaties – dus voordat contracten volledig zijn afgelopen – dat PPS allerlei opbrengsten en voordelen heeft. Maar of dat ex-post, onder de streep, nog steeds zo is dat weten we amper. Toch is PPS erg populair bij politici en beleidsmakers. Daarom vandaag deze presentatie. Wij gaan vandaag, a.d.h.v. twee projecten, verschillende fasen van PPS doorlichten. Wij vragen ons daarbij af: Hoe kunnen we de beloften van PPS realiseren? En welke dilemma’s komen we daarbij tegen? Over deze dilemma’s willen we vandaag ook vooral met jullie discussiëren! Masterclass Ministerie van I&M

3 Doelstellingen van PPS
Minder druk op overheidsbudget en -taken Betere prijs-kwaliteit verhouding (“value-for-money”) Vermindering projectrisico’s voor de overheid Oplevering projecten tijdiger Oplevering projecten beter binnen budget Stimulering innovatie voor markt en overheid Verbetering samenwerking tussen markt en overheid Zie bijv.: Graeme A. Hodge, Carsten Greve, & Anthony E. Boardman (2010). International handbook on public-private partnerships. Cheltenham: Edward Elgar. Slide: Stefan In de literatuur en praktijk worden vele doelstellingen van PPS genoemd. De opbrengsten van PPS die worden gezien, hangen ook af van de disciplines van betrokkenen. Bijvoorbeeld: juristen en economen kijken vaak anders tegen PPS aan. Dit is een lijstje van enkele van de meest veelgehoorde doelstellingen van PPS, o.b.v. Hodge et al. (2010). Masterclass Ministerie van I&M

4 Masterclass Ministerie van I&M
A2 Maastricht Publiek: RWS, Provincie Limburg en Gemeenten Meerssen & Maastricht Privaat: Avenue 2 (Strukton, Ballast Nedam) Contract: Design & Construct (+ ontwikkelcontract vastgoed) Gereed: Infra 2016, Vastgoed 2026 € 700 miljoen Slide: Stefan Contract gesloten: 2009 Masterclass Ministerie van I&M

5 A15 Maasvlakte-Vaanplein
Publiek: RWS Privaat: A-Lanes A15 (Ballast Nedam, John Laing, Strabag, Strukton) Contract: DBFM Gereed: Infra 2015, Onderhoud 24 jaar € 1400 miljoen Slide: Stefan Contract gesloten: 2010

6 Masterclass Ministerie van I&M
Wat is DBFM? Contract voor levering van dienst: beschikbaarheid van een verbinding tussen A en B Privaat ontwerp: aansluitend bij kennis en kunde markt Privaat onderhoud: ontwerp en aanleg gebeurt onderhoudsvriendelijk Private financiering: met prestatieprikkels Betaling, alleen als prestatie geleverd wordt (in M-periode) Prestatie = publiek belang Aanlegkosten voor prestatie (in D&B-periode) Private (voor)financiering en rentelasten Betere prestatie, hogere betaling = privaat belang Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

7 ontwerp- en aanlegkosten
Cashflow zonder DBFM Ontvangen vergoedingen opdrachtnemer + -/- tijd Uitgaven ontwerp- en aanlegkosten onderhoudskosten groot onderhoud oplevering restpunten regulier onderhoud ontwerp uitvoering onderhoud openstelling Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

8 ontwerp- en aanlegkosten
Cashflow met DBFM Ontvangen vergoedingen opdrachtnemer + -/- tijd Uitgaven opdrachtnemer ontwerp- en aanlegkosten onderhoudskosten groot onderhoud voltooiing openstelling financieringskosten ontwerp uitvoering onderhoud Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

9 Opzet Masterclass: DBFM Doorgelicht
1. Plan- en beleidsvorming Bevindingen en dilemma’s 2. Aanbesteding …. 3. Project implementatie Slide: Sander Plan- en beleidsvorming: omvat projectdefinitie en ook de opzet voor de aanbesteding. Agenda’s worden bepaald, projecten worden gedefinieerd, en publiek-publieke overeenkomsten worden gesloten. Zo is in het A2 Maastricht project in 2003, en later in 2006 ook, een bestuursovereenkomst afgesloten en een publiek partnerschap opgericht. In het A15 MaVa project is de keuze voor DBFM gemaakt, en zijn bestuursovereenkomsten en uitvoeringsovereenkomsten gesloten met verschillende partijen in het plangebied. Aanbesteding: omvat de verdere specificering van het contract, en de selectie van een contractpartij voor de uitvoering. Implementatie: omvat de uitvoering van het contract, nadat het contract gesloten is. Het is de fase vanaf dat ‘de schop de grond ingaat’. In deze fase neemt de private partij het voortouw in het project. Zie voor de fasen, bijvoorbeeld: European PPP Expertise Centre. (2011). The guide to guidance: How to prepare, procure and deliver PPP projects. Luxembourg: European Investment Bank. Masterclass Ministerie van I&M

10 1. Plan- en Beleidsvorming
Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

11 Masterclass Ministerie van I&M
Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

12 Overzicht Instrumenten
Model Marktconsultatie Prijsvraag Marktverkenning Eigen initiatief Doel Mening markt over overheid-oplossing en proces Beste oplossing voor vastgesteld probleem Conceptuele oplossing voor vastgesteld probleem Voorstellen zonder een vastgesteld probleem Scope Gerelateerd aan karakter probleem en oplossing Beperkte scope, meestal specifiek Brede scope, niet specifiek Afhankelijk van karakter van initiatief Prikkel Toekomstige aanbesteding project Prijs Kosten-compensatie Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

13 Masterclass Ministerie van I&M
Bevindingen Pas de wijze van vroege marktbetrokkenheid aan op het karakter van de opgave Stel vroege publieke plankaders op (o.b.v. publiek-publieke overeenkomst) Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

14 Masterclass Ministerie van I&M
Dilemma Voor DBFM zijn stabiele projectscopes en -definities door publiek-publieke overeenkomsten noodzakelijk… …maar tegelijkertijd is vroege marktbetrokkenheid wenselijk waarbij marktpartijen ruimte krijgen voor creativiteit en beloond worden voor kennis en kunde Resulteert private bekostiging in meer innovatie? Hoe tot echte kwaliteitsconcurrentie te komen? Slide: Sander Kennis en kunde markt is nodig voor opzet PPS-project. Hoe blijft marktdeelname interessant en relevant? Hoe voorkom je “cherry-picking”/“vendor lock-in”? Publiek-publieke samenwerking: Nodig voor stabiele scope, duidelijkheid richting markt Hoe krijg je publieke partijen op één lijn? Afweging lokaal, regionaal en nationaal Masterclass Ministerie van I&M

15 Masterclass Ministerie van I&M
2. Aanbesteding Slide: Sander Masterclass Ministerie van I&M

16 Masterclass Ministerie van I&M
Slide: Sander DBFM Masterclass Ministerie van I&M

17 Masterclass Ministerie van I&M
Bevindingen Controlereflex (publiek) Zekerheidsoptimalisatie (privaat) Neoklassiek contract Transactiekosten (& VfM) Radiostilte Slide: Sander Bidding costs on average 10 million per consortium Masterclass Ministerie van I&M

18 Masterclass Ministerie van I&M
Dilemma In de aanbesteding is vertrouwelijkheid en beperking van de transactiekosten noodzakelijk… (simpel, beheersbaar) ...maar is interactie over de inbreng van de markt noodzakelijk en onderhouden lokaal publiek draagvlak gewenst (complex, diversiteit) Minder private partijen? Burger-jury, inspraakmomenten? Slide: Sander 3. Lokale publieke betrokkenheid: Nodig voor draagvlak Hoe houdt je lokale burgers betrokken tijdens de vertrouwelijke aanbesteding? Door complexiteit projecten en (aanbesteding-) procedure Masterclass Ministerie van I&M

19 3. Project Implementatie
Slide: Stefan Masterclass Ministerie van I&M

20 Masterclass Ministerie van I&M
Bevindingen Stakeholdercomplexiteit is de grootste uitdaging in de uitvoeringsfase Dit kan het beste gemanaged worden met: Publiek en privaat trekken samen op Extern-georiënteerd management Slide: Stefan Stakeholdercomplexiteit is de grootste uitdaging in de uitvoering van het project. Zie bijvoorbeeld de logo’s van enkele van de stakeholders waarmee het A15 MaVa project te maken heeft in de uitvoering. Deze stakeholdercomplexiteit kan het beste worden gemanaged met extern-georiënteerd management en nauwe publiek-private samenwerking. Masterclass Ministerie van I&M

21 Bevindingen Satisfactie Management Complexiteit
Geïdentificeerde gebeurtenissen Patroon Oriëntatie Samenwerking Laag Intern Sociaal 9 (A15 MaVa) A Private partner alleen 6 (A2 Maastricht) 7 (A15 MaVa) B Hoog Publieke partner alleen 2 (A2 Maastricht) C Samenwerking tussen partners Fysiek 1 (A2 Maastricht) D Publieke partner intermedieert 1 (A15 MaVa) E Extern 9 (A2 Maastricht) F Slide: Stefan Bij deze tabel ook kort vertellen over hoe in het onderzoek tot deze tabel gekomen is. Deze stakeholdercomplexiteit kan het beste worden gemanaged met extern-georiënteerd management en nauwe publiek-private samenwerking. Dat was duidelijk te zien uit een vergelijking van het A2 Maastricht en het A15 MaVa project. Masterclass Ministerie van I&M

22 Bevindingen Satisfactie Management Complexiteit
Geïdentificeerde gebeurtenissen Patroon Oriëntatie Samenwerking Laag Intern Sociaal 9 (A15 MaVa) A Private partner alleen 6 (A2 Maastricht) 7 (A15 MaVa) B Hoog Publieke partner alleen 2 (A2 Maastricht) C Samenwerking tussen partners Fysiek 1 (A2 Maastricht) D Publieke partner intermedieert 1 (A15 MaVa) E Extern 9 (A2 Maastricht) F Slide: Stefan Deze stakeholdercomplexiteit kan het beste worden gemanaged met extern-georiënteerd management en nauwe publiek-private samenwerking. Dat was duidelijk te zien uit een vergelijking van het A2 Maastricht en het A15 MaVa project. Masterclass Ministerie van I&M

23 Masterclass Ministerie van I&M
Dilemma In DBFM gaat de neiging – door uitvoeringstijdsdruk en strakke scheiding publiek/privaat – naar een projectinterne management oriëntatie en non-samenwerking… …terwijl een tegenovergestelde strategie beter is om stakeholdercomplexiteit te managen  Stakeholdermanagement in alliantie? Slide: Stefan Masterclass Ministerie van I&M

24 Discussie: 3 Dilemma’s op een Rij
Voor DBFM zijn stabiele projectscopes en -definities door publiek-publieke overeenkomsten noodzakelijk…maar tegelijkertijd is vroege marktbetrokkenheid wenselijk waarbij marktpartijen ruimte krijgen voor creativiteit en beloond worden voor kennis en kunde Resulteert private bekostiging in meer innovatie? Hoe tot echte kwaliteitsconcurrentie te komen? In de aanbesteding is vertrouwelijkheid en beperking van de transactiekosten noodzakelijk...maar is interactie over de inbreng van de markt noodzakelijk en onderhouden van lokaal publiek draagvlak gewenst Minder private partijen? Burger-jury, inspraakmomenten? In DBFM gaat de neiging – door uitvoeringstijdsdruk en strakke scheiding publiek/privaat – naar een projectinterne management oriëntatie en non-samenwerking…terwijl een tegenovergestelde strategie beter is om stakeholdercomplexiteit te managen  Stakeholdermanagement in alliantie? Slide: Stefan

25 Dilemma’s rond Uitbesteding van Infra: DBFM Bestuurskundig Doorgelicht
Sander Lenferink Stefan Verweij Radboud Universiteit Nijmegen Universiteit van Bamberg Masterclass Ministerie van I&M

26 Masterclass Ministerie van I&M
Perspectief voor DBFM? Van prijsconcurrentie naar kwaliteits-concurrentie? Private bekostiging voor meer innovatie (tol)? Verdere integratie naar DBFMO / PDBFM / DBFMOR, of gewoon de hele weg in concessie wegzetten, inclusief planvorming? Private financiering en private bekostiging? Door de koppeling met tol? Masterclass Ministerie van I&M

27 Masterclass Ministerie van I&M
Perspectief voor DBFM? 3. Verdere integratie? Naar (P)DBFMO / Concessie? Stakeholder-management in alliantie? 3. Alliantie-achtige elementen inbouwen. Zeker in het omgevings- en stakeholder management lijkt dit wel nuttig. Masterclass Ministerie van I&M

28 Masterclass Ministerie van I&M
Asset management en beschikbaarheid van het netwerk: moeilijk afstemmen van beschikbaarheid van verschillende DBFM stukjes van het netwerk. Zie Ring Rotterdam Masterclass Ministerie van I&M

29 Masterclass Ministerie van I&M
Masterclass Ministerie van I&M