Gemeentelijke financiën

Presentatie over: "Gemeentelijke financiën"— Transcript van de presentatie:

1 Gemeentelijke financiën
Maarten Allers COELO Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden Groningen

2 Gemeenten verreweg grootste decentrale overheid
Gemeenten: 30% van overheidsuitgaven Provincies 4% Waterschappen 2%

3 Financiering gemeenten
Inkomstenbronnen Rijksuitkeringen Belastingen & heffingen Overige eigen inkomsten Sluitende begroting, dus: inkomsten = uitgaven Volgens ‘baten-lasten stelsel’

4 Baten-lasten stelsel Lenen en tóch een sluitende begroting!
Investeringen komen niet in één keer op de begroting Afschrijven over levensduur Zoals in bedrijfsleven Alleen rente en afschrijvingen komen op de begroting Rijk: kas/verplichtingenstelsel Investering komt bij Rijk wel in één keer in de boeken

5 Baten-lasten stelsel Lenen en tóch een sluitende begroting!
Sluit niet aan bij EMU-tekortnorm… … die in NL is vertaald in de Wet Hof Wet houdbare overheidsfinanciën Investering uit eigen vermogen: Sluitende begroting Tekort volgens Wet HOF

6 Inkomstenbronnen gemeenten 2015 (miljard euro)
Samen 58 miljard euro

7 Inkomstenbronnen gemeenten 2015
Gemeentefonds

8 Gemeentefonds: soort uitkeringen
Geld in principe vrij besteedbaar Maar: veel gemeentelijke taken zijn verplicht Grootste onderdeel: Algemene uitkering Het “zakgeld” van de gemeenten Daarnaast: Integratie-uitkeringen & decentralisatie-uitkeringen Vaak ingevoerd bij decentralisatie (o.a. sociaal domein) Worden allemaal anders verdeeld

9 Algemene uitkering: omvang
Groei gekoppeld aan ontwikkeling rijksuitgaven: “samen de trap op, samen de trap af” Niet alle rijksuitgaven tellen: alleen de netto gecorrigeerde rijksuitgaven Definitie regelmatig aangepast Bezuinigt het Rijk 100 mln, dan krimpt de uitkering 18 mln Vuistregel Hangt af van aandeel algemene uitkering in rijksbegroting Tot zover de theorie…

10 Algemene uitkering: omvang
Praktijk: extra kortingen “trap op, trap af” selectief toegepast Bijvoorbeeld “onderbesteding onderwijshuisvesting” (250 mln euro) Bijvoorbeeld “apparaatskosten” (975 miljoen euro) Praktisch probleem: rijksuitgaven pas jaar later bekend Pas in jaar t+1 weet je hoeveel je in jaar t te besteden had Maar dat moet je in jaar t-1 al begroten…

11 Algemene uitkering: verdeling
Op basis van 60 (!) criteria Kosten/behoeften Belastingcapaciteit (woz-waarde) Elke gemeente moet bij gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen bekostigen

12 Algemene uitkering: verdeling
Op basis van 60 (!) criteria Kosten/behoeften Belastingcapaciteit (woz-waarde) Belangrijke criteria: huishoudens, woonruimten, jongeren, centrumfunctie Héél veel peanutsmaatstaven Zelfde verdeling kan ook met helft maatstaven!

13 Herverdeling algemene uitkering gemeentefonds
Huidige systeem in 1997 ingevoerd Tal van tussentijdse aanpassingen 2015: nieuwe verdeling door “herijking” 2016: opnieuw nieuwe verdeling door “herijking” herverdeeleffecten

14 Integratie-uitkeringen & decentralisatie-uitkeringen
Vaak ingevoerd bij decentralisatie (o.a. sociaal domein) Worden anders verdeeld dan algemene uitkering Ook aparte regels voeding Dus los van “trap-op-trap-af” Voor bepaald doel, maar niet geoormerkt WMO; beschermd wonen, vrouwenopvang, …

15 Specifieke uitkeringen
Geen gemeentefonds Staan op begroting vakdepartementen Vooral SZW, maar ook onderwijs, … In principe geoormerkt Besteding voorgeschreven Soms stringent, soms heel globaal Laatste jaren: aantal drastisch verminderd Opgeheven, samengevoegd of in gemeentefonds gestort → decentralisatie- of integratie-uitkering

16 Decentralisatie-uitkeringen 49 25 31 -18 Integratie-uitkeringen 9 3 5
Aantal rijksuitkeringen aan gemeenten daalt en stijgt weer 2010 2013 2015 Gemeentefonds 64 34 41 -23  Algemene uitkering 1 Decentralisatie-uitkeringen 49 25 31 -18 Integratie-uitkeringen 9 3 5 -4 Overige uitkeringen 4 -1 Specifieke uitkeringen 35 21 20 -15  Totaal 99 55 61 -38  Bron: Atlas rijksuitkeringen 2015, COELO

17 Totaalbedrag rijksuitkeringen per inwoner 2013
(% afwijking van gemiddelde) Bron: Atlas rijksuitkeringen aan gemeenten 2013

18 Rijksbezuinigingen op gemeenten 3 manieren
Automatische doorwerking rijksbezuinigingen via trap-op-trap-af Extra bezuinigingen op gemeentefonds Bijvoorbeeld wegens “onderbesteding onderwijshuisvesting” (250 mln euro) Bijvoorbeeld “apparaatskosten” (975 miljoen euro) Nieuwe taken zonder kostendekkende financiering Decentralisaties sociaal domein

19 Rijksbezuinigingen niet het enige leed
Verdeelsystemen voortdurend aangepast Voordeelgemeenten en nadeelgemeenten Elke gemeente moet elk jaar maar weer afwachten Sommige gemeenten leveren veel in, andere krijgen meer

20 Lokale lasten Aandeel overheidslagen in belasting- en premieopbrengst

21 Lokale lasten: hoogte zwaar overschat
Bron: Gemeenten in perspectief, COELO

22 Lokale lasten Vooral ozb
Aandeel belastingen in gemeentelijke inkomsten gemiddeld 8% In andere landen is dit veel meer Vooral ozb Verder hondenbelasting, toeristenbelasting, … Aandeel bestemmingsheffingen 7% Vooral rioolheffing en afvalstoffenheffing 2015: woonlasten gemeenten 1,7% gestegen Woonlasten = ozb + rioolheffing + afvalstoffenheffing Stijgt nauwelijks meer dan inflatie

23 Lokale lasten COELO-onderzoek:
Burger heeft invloed op hoogte gemeentebelasting Linkse raad → gemiddeld hogere lasten Maar: lagere lasten betekent minder voorzieningen!

24 Lokale lasten Gemeenten wijken niet teveel af van lasten buurgemeenten
COELO-onderzoek: Burger heeft invloed op hoogte gemeentebelasting Linkse raad → gemiddeld hogere lasten Maar: lagere lasten betekent minder voorzieningen! Gemeenten wijken niet teveel af van lasten buurgemeenten “Maatstafconcurrentie” Houdt lasten in gareel

25 Artikel 12 Als het niet lukt de begroting te sluiten
Uitkering uit gemeentefonds Dus ten koste van andere gemeenten, niet van Rijk Ook uitkering als problemen eigen schuld zijn!

26 Artikel 12 Als het niet lukt de begroting te sluiten
Uitkering uit gemeentefonds Dus ten koste van andere gemeenten, niet van Rijk Ook uitkering als problemen eigen schuld zijn! Probleem moet groot zijn en structureel Eigen belastingen moeten hoog genoeg zijn Gemeente komt onder curatele Rijk saneringsprogramma

27 Artikel 12 Artikel 12 is uiterste stap
Financieel toezicht door provincies Normaal: toezicht achteraf Provincie kijkt of vastgestelde begroting structureel sluit Bij problemen of twijfel: preventief toezicht Toezicht vooraf op begroting

28 Artikel 12 Enkele landen laten gemeenten failliet gaan
VS, Zwitserland Anderen geven officieel geen hulp … … maar doen dat toch als de nood aan de man komt Theorie zegt: wie hulp verwacht neemt onverantwoorde risico’s Gaat het goed, dan neem je de winst Loopt het mis, dan is de schade voor het collectief Denk aan Griekenland Je moet dus een no-bailout policy hebben

29 Artikel 12 Nederland is uitzondering met artikel 12
Hulp in wet geregeld Wij hebben het tegendeel van een no-bailout policy Toch lijkt hiervan geen misbruik te worden gemaakt Ruim 10 gemeenten sinds 1998 Onderzoek: strenge voorwaarden voorkomen misbruik Financiële curatele Bestuur kan beleidsagenda niet uitvoeren

30 Artikel 12 meestal niet nodig
Dreiging van artikel 12 maakt harde ingrepen mogelijk Ook gemeenteraad wil artikel 12 voorkomen Voorbeeld: Apeldoorn Grote strop grondexploitatie 200 miljoen euro Toch geen artikel 12 dank zij flinke ingrepen

31 Meer belastinggeld voor gemeenten?
Allerlei commissies, deskundigen, enz. raden dit aan Recent nog Commissie Rinnooy Kan (juni) Gemeentefonds wordt dan kleiner Dus totale lasten gelijk Waarom eigenlijk meer lokale belasting?

32 Meer belastinggeld voor gemeenten?
Waarom meer gemeentelijke belasting? Betere afweging voorzieningen en belastingoffer Doelmatiger “Gratis” geld uit Den Haag wordt allemaal uitgegeven Om belasting te verhogen heb je goed verhaal nodig Grotere buffer om tegenvallers op te vangen Zeker nodig na grote decentralisaties

33 Meer belastinggeld voor gemeenten?
Hoe? Meer halen uit bestaande belasting (ozb) Nieuwe lokale belasting (ingezetenenbelasting) Was onderdeel van belastingherziening kabinet Ambtelijk al helemaal rond Maar: zonder inhoudelijke discussie gestrand in politiek Dit gaat zeker terugkomen

34 Decentralisatie: waarom?
Lokaal beleid levert maatwerk, geen eenheidsworst Zondag winkels open in Amsterdam, dicht in Staphorst Soms efficiënter Gebruik lokale kennis Experimenten mogelijk Beleidsconcurrentie

35 Decentralisatie Maatwerk? Wat voor maatwerk?
Maatwerk 1: verschil in beleid gemeenten Maatwerk 2: elk individueel geval apart beoordelen Bijvoorbeeld bij WMO Voor maatwerk 1 moet je decentraliseren Voor maatwerk 2 hoeft dat niet! Kan prima via, bijv., gedeconcentreerde rijksdienst

36 Decentralisatie: financiën
Taakoverdracht naar (meestal) gemeenten Artikel 2 Financiële-verhoudingswet: financiering regelen Rijk geeft aan hoe gemeenten taak kunnen bekostigen Wil niet zeggen dat Rijk geld beschikbaar stelt! Rijk kan ook zeggen: voor deze taak verhoog je de ozb maar Praktijk: “efficiency”korting Wordt nooit onderbouwd en is vaak illusoir

37 Is de decentralisatie klaar?
Welke taken bij gemeenten leggen? Theorie: alle diensten die: Niet herverdelen lokaal inkomensbeleid leidt tot migratie Geen (gemeente)grensoverschrijdende werking hebben zoals dijken Niet efficiënter op grotere schaal kunnen/moeten zoals defensie

38 Is de decentralisatie klaar?
Welke taken bij gemeenten leggen? Moet samenhangend pakket zijn Economies of scope Sommige taken kun je moeilijk los van elkaar uitvoeren Anders afwenteling naar andere partijen Stuur iemand naar de wajong ipv de bijstand spaart gemeente veel geld wajong nu (2015) ook bij gemeenten gelegd Ideaal: één verantwoordelijke overheid per taak Maar dat lukt vaak niet

39 Decentralisatie: waar houdt het op?
Voorbeelden: Toeleiding naar de arbeidsmarkt taak gemeenten Maar geen zeggenschap over (beroeps)onderwijs Beschermd wonen taak gemeenten Maar voor uitstroom is tekort aan woonruimte Daar gaan corporaties over WMO: gemeente regelt o.a. huishoudelijke hulp ouderen / chronisch zieken Maar zorgverzekeraars gaan over verpleging en verzorging

40 Decentralisatie: steeds een stapje verder
Elke stap is op zichzelf bekeken logisch Maar wordt het totaal niet veel te veel? Gemeenten moeten het wel aankunnen Denemarken 2007: Gemeenten veel groter; uitgebreid takenpakket Bedoeling: één verantwoordelijke overheid per taak Is niet echt gelukt Ook bij ons is de samenleving daarvoor veel te ingewikkeld geworden

41 Samenwerkingsverbanden
Veel gemeenten kunnen nieuwe taken niet alleen aan Samenwerkingsverbanden zijn nog grotere rol gaan spelen Daar stemt niemand op Wie is verantwoordelijk? Wethouders – laat staan raadsleden – hebben er geen greep op

42 Samenwerkingsverbanden: weinig greep
Bestuur gemeenschappelijke regeling stelt zelf begroting op Gemeenten hebben maar te betalen Kennis zit vooral bij management GR Tegenspel bieden is moeilijk Uittreden is vaak kostbaar Bezittingen en schulden verdelen Je bent afhankelijk van de anderen, die je niet graag zien gaan “Hotel California”-effect

43 Samenwerkingsverbanden
Democratisch gat Terwijl hier de pijnlijke keuzen gemaakt gaan worden Wie krijgt nog zorg en wie niet meer? Bij uitstek politieke keuze wordt aan technocraten overgelaten

44 Samenwerkingsverbanden
Niet alleen democratie problematisch: Doelmatigheid vermoedelijk minder groot Uitvoering komt op grotere afstand van bestuur Individuele gemeente heeft maar beperkt grip Zwakke prikkel om op efficiency toe te zien Inspanning geheel voor eigen rekening Opbrengst wordt gedeeld met samenwerkingspartners COELO-onderzoek: samenwerkingsverbanden betalen meer voor hetzelfde dan gemeenten

45 Gemeentelijke herindeling
Gezien als alternatief voor samenwerking Maar: grote gemeenten werken net zo goed samen Herindeling heeft ook nadelen Voor alles grotere schaal, ook waar dit onnodig is Of zelfs onwenselijk Bij samenwerking alleen schaalvergroting waar nodig

46 Gemeentelijke herindeling
Herindeling schaadt lokale democratie CPB: opkomst verkiezingen structureel omlaag Denemarken: burgers minder greep op gemeentebestuur Herindeling levert geen geld op Geen effect op uitgavenniveau gemeenten Geen verbetering voorzieningen

47 Randstad onder één bestuur?
Discussie: Randstad blijft achter in Europa “Komt door bestuurlijke versnippering” Onderbouwing?? Londen, Brussel en Roergebied kennen ook vele gemeenten Parijs en Berlijn zijn weer meer gecentraliseerd Het kan dus allebei

48 Londen: 33 gemeenten; soms wel, soms geen overkoepelend bestuur
Greater London authority Bruto toegevoegde waarde Greater London council Bruto regionaal product