Stelling: Het duale stelsel WAS een goed idee

Presentatie over: "Stelling: Het duale stelsel WAS een goed idee"— Transcript van de presentatie:

1 Stelling: Het duale stelsel WAS een goed idee
Door: Nicole de Keijzer Beleidsmedewerker Informatiebeleid, VNG Secretaris Strategisch Beheeroverleg LV Wkpb Goedemiddag allemaal. Voor degenen die mij nog niet kennen: ik ben Nicole de Keijzer, beleidsmedewerker Informatiebeleid bij de VNG. Ik werk sinds 2006 voor de VNG en ben in 2007 betrokken geraakt bij de Wkpb. Zo neem ik namens de VNG deel aan het Strategisch Beheeroverleg voor de Landelijke Voorziening Wkpb en voer ik tevens het secretariaat van dit overleg. Vanuit deze betrokkenheid bij de Wkpb heeft de gemeente Amsterdam mij gevraagd om vanmiddag een presentatie te houden over de stelling “Het duale stelsel WAS een goed idee”.

2 Opbouw presentatie Ontstaansgeschiedenis duale stelsel
Functioneren duale stelsel anno 2009 Voorstellen tot verandering Zoals jullie ongetwijfeld weten, is het duale stelsel niet van de een op de andere dag ontstaan. Hier is een lange geschiedenis aan vooraf gegaan. Ik zal mijn presentatie dan ook beginnen met de belangrijkste overwegingen die in het verleden zijn gemaakt en waaruit uiteindelijk het duale stelsel is voortgekomen. Vervolgens zal ik iets vertellen over de positieve en negatieve geluiden die de VNG van gemeenten te horen heeft gekregen nu ze twee jaar ervaring met het duale stelsel hebben opgedaan. Tot slot zal ik ingaan op de stelling dat het duale stelsel een goed idee WAS en welke veranderingen we als VNG op dit moment voor ogen hebben.

3 Adviesrapport RAVI (1990) Alternatieven: centrale registratie
decentrale registratie gescheiden registratie gezamenlijke registratie Beoordelingscriteria: Raadpleegbaarheid voor afnemers Doelmatigheid voor leveranciers brongegevens Kosten (o.a. voor inschrijving door Kadaster) Advies: een complementair registratiestelsel In de jaren negentig van de vorige eeuw ontstonden de eerste gedachten over het duale stelsel. De Raad voor Vastgoedinformatie (RAVI) presenteerde het bekende rapport “Wat niet weet maar toch deert”. In hoofdstuk 4 van dit rapport worden vier alternatieven genoemd voor de opzet van de registratie: 1) centrale registratie: het aantekenen van nieuw te registreren publiekrechtelijke beperkingen in de kadastrale registratie waarbij de brondocumenten in de openbare registers worden opgenomen 2) decentrale registratie: de publiekrechtelijke rechtstoestand is slechts kenbaar via vastgoed-informatiesystemen van lagere overheden, bijvoorbeeld het gemeentekadaster dan wel gemeentelijke basisregistraties 3) gescheiden registratie: het kenbaar doen zijn van een aantal publiekrechtelijke beperkingen in vastgoed-informatiesystemen van lagere overheden, waarbij kadastrale registratie van de thans via kadaster en openbaar register kenbare beperkingen gehandhaafd blijft 4) gezamenlijke registratie: signalering (aantekenen) op rijksniveau in de kadastrale registratie die mede verwijst naar andere bronverzamelingen dan uitsluitend de openbare registers Deze vier alternatieven zijn beoordeeld vanuit het gezichtspunt van afnemers (raadpleegbaarheid), leveranciers (doelmatigheid) en vanuit financiële oogpunt (Kadaster vraagt voor ieder in te schrijven stuk 78 gulden). De gezamenlijke registratie bleek zowel voor de leveranciers van gegevens aantrekkelijk (doelmatig) te zijn als voor de afnemers (goed overzichtelijk). Het dient dan ook als basis voor het complementair registratiestelsel dat de RAVI voorstelt, waarbinnen verschillende betrokken overheden de registratie van de publiekrechtelijke beperkingen in onderlinge samenwerking ter hand nemen. Alle beperkingen worden centraal geregistreerd in de kadastrale registratie, wat doelmatige informatieverstrekking en doelmatige bijhouding mogelijk maakt. In de registratie wordt verwezen naar de plaats waar het brondocument (het besluit waarbij de beperking wordt opgelegd) zich bevindt. Of bij het Kadaster zelf of op een andere plaats, waarbij slechts een beperkt aantal plaatsen mogelijk is (gemeente, waterschap, provincie, bij één loket).

4 Reactie op RAVI-rapport (1)
Decentralisatie: gemeenten leggen publiekrechtelijke beperkingen op en zijn zodoende verantwoordelijk voor de juiste registratie ervan. Dit blijft gelden, ook als de registratie wordt uitbesteed aan een andere partij. Vanwege de registratie van bestemmingsplannen zal ieder perceel binnen een gemeente worden belast. Dit zijn vele registraties en gegevensverstrekkingen per jaar. De kosten hiervoor houden gemeenten graag zelf in de hand. N.a.v. het rapport van de RAVI is er in november 1991 een congres georganiseerd, waar diverse sprekers zich over het idee van een complementair stelsel hebben uitgesproken. Gemeenten konden zich over het algemeen goed in het door de RAVI voorgestelde complementaire registratiestelsel vinden. Belangrijk voor gemeenten was het feit dat het voorstel van de RAVI uitgaat van decentralisatie en de verantwoordelijkheid van de registratie legt bij degenen die de beperkingen opleggen. De registratie van publiekrechtelijke beperkingen door een andere partij (zoals het Kadaster) zou niets afdoen aan deze verantwoordelijkheid. Gemeenten zijn ten allen tijde verantwoordelijk voor het leggen van de koppeling tussen publiekrechtelijke beperkingen en kadastrale percelen en moeten nadere informatie kunnen verschaffen wanneer afnemers daar om vragen. Ongeacht de manier van registreren, zouden er ook altijd kosten voor gemeenten aan verbonden zijn. Gemeenten hebben toentertijd vooral gekeken naar de te verwachten hoeveelheid te registreren beperkingen. De registratie van bestemmingsplannen zou ervoor zorgen dat ieder perceel binnen een gemeente wordt belast, wat vele registraties en gegevensverstrekkingen per jaar zou veroorzaken. De kosten hiervoor wilden gemeenten graag zelf in de hand houden.

5 Reactie op RAVI-rapport (2)
Gemeenten kennen de situatie ter plekke het beste, wat perceelsgewijze signalering vergemakkelijkt. Echter: het merendeel van de beperkingen wordt niet perceelsgewijs opgelegd. Wijzigingen in beperkingen en wijzigingen in kadastrale percelen doorkuisen elkaar regelmatig, terwijl de Massale Output slechts één keer per maand kan worden verwerkt. Voorlopig oordeel: m.n. grote gemeenten positief t.a.v. complementair stelsel Gemeenten erkenden dat zij het beste op de hoogte zijn van de situatie ter plekke en zodoende het beste uitvoering kunnen geven aan de perceelsgewijze signalering. Aan de andere kant werden er tijdens het congres ook al enkele kritische kanttekeningen bij de perceelsgewijze signalering gemaakt. Gemeentelijke sprekers merkten toen ook al op dat lang niet alle beperkingen perceelsgewijs worden opgelegd. Soms gaat het om een beperking gericht aan een eigenaar/gebruiker op een betrokken adres (aanwijziging Woningwet), beperkingen voor een bepaald gebied (bestemmingsplan) of beperkingen die slechts op één object binnen een perceel van toepassing zijn (monument). Daarnaast werd door gemeenten al voorzien dat wijzigingen in beperkingen en wijzigingen in de kadastrale output elkaar regelmatig zouden doorkruisen, terwijl de massale output slechts één keer per maand kan worden verwerkt. Ondanks deze kritische kanttekeningen toonden met name grote gemeenten zich in die tijd voorstander van het door de RAVI voorgestelde complementaire stelsel.

6 Schets vervolgtraject
1995: VNG-voorstel om gemeenten in een aparte rubriek van de kadastrale registratie beperkingen te laten registreren wordt door VROM en Kadaster afgewezen 1997: uit kosten-baten analyse Coopers & Lybrand blijkt dat het ophalen van de beperkingen uit de afzonderlijke gemeentelijke beperkingenregistraties erg kostbaar is. 2002 / 2003: voorstel grote gemeenten om op één centrale plek (Landelijke Voorziening) te registreren, wordt overgenomen en uitgewerkt door Cap Gemini. Na het congres over het RAVI rapport volgt een relatief lange periode van discussie en overleg. Om geen heel nieuw systeem van registreren op te hoeven zetten, lanceerde de VNG in die tijd het idee dat gemeenten zelf hun publiekrechtelijke beperkingen in een aparte rubriek van de kadastrale registratie konden bijhouden. Informatietechnisch misschien een logische keuze, maar het idee bleek onbespreekbaar te zijn: alleen het Kadaster mag in de kadastrale registratie muteren. Ergens konden gemeenten dit wel begrijpen, want bij de GBA hadden en hebben gemeenten ditzelfde gevoel als Justitie voorstelt hierin te willen muteren. In 1997 heeft adviesbureau Coopers & Lybrand nader onderzoek gedaan naar de uitvoerbaarheid en kosten van het voorgestelde complementaire stelsel. Voor gemeenten bleek het inderdaad de moeite waard te zijn om de door hen opgelegde publiekrechtelijke beperkingen zelf te registreren. Voor het Kadaster zou het echter een kostbare zaak worden om de informatie uit alle afzonderlijke gemeentelijke systemen te vergaren. Aanvankelijk was namelijk afgesproken dat er een aparte registratie zou komen per gemeente op perceel. Het Kadaster zou inloggen op alle gemeentelijke systemen en dan de voor de verstrekkingen benodigde informatie ophalen. Voorzien werd dat er Iedere dag wel een gemeente niet benaderbaar zou zijn. Grote gemeenten stelden zodoende dan ook voor om op één centrale plek te registreren. Hiermee was de zgn. Landelijke Voorziening geboren. Cap Gemini heeft dit idee verder uitgewerkt en er werd afgesproken dat op de LV niet wordt gemuteerd. Gemeenten maken ieder voor zich uit hoe er wordt geregistreerd (allemaal een eigen applicatie). Na een proefproject met de gemeenten Rotterdam, Leiden en Rijswijk hebben alle belanghebbenden gezamenlijk besloten dat dit de manier werd waarop we het Wkpb systeem gingen inrichten.

7 Resultaat 2007: duale stelsel
Vanwege vertraging in het wetgevingstraject heeft het vervolgens nog tot 1 juli 2007 geduurd voordat de Wkpb in werking trad en het inmiddels tot ‘duale stelsel’ omgedoopte systeem in werking trad. In het duale stelsel houden gemeenten hun brondocumenten zelf bij (horend bij de processen). Gegevens over de publiekrechtelijke beperkingen worden in de gemeentelijke Wkpb registratie bijgehouden en doorgegeven aan de Landelijke Voorziening Wkpb. De gegevens uit de Landelijke Voorziening worden gebruikt voor de signalering in de kadastrale registratie. Gemeenten ontvangen maandelijks de perceelsmutaties van het Kadaster zodat ze actuele perceelsnummer kunnen gebruiken in hun registratie. Niet-gemeenten, ofwel Rijk, provincies en waterschappen, registreren hun publiekrechtelijke beperkingen bij het Kadaster en de bijbehorende brondocumenten worden in de openbare registers ingeschreven. Net als de gemeenten ontvangen zij iedere maand de massale output van het Kadaster, omdat ook zij bij de in te schrijven besluiten aan moeten geven op welke percelen deze betrekking hebben. Afnemers, ofwel burgers en bedrijven of namens hen makelaars en notarissen, kunnen bij het Kadaster of bij gemeenten terecht om te zien of er publiekrechtelijke beperkingen op een bepaald perceel rusten en indien gewenst, het bijbehorende brondocument opvragen. In de applicatie KOL worden op perceelsniveau de publiekrechtelijke beperkingen van gemeenten en niet-gemeenten in samenhang getoond. Gemeenten kunnen daarnaast informatie uit hun gemeentelijke beperkingenregistratie verschaffen aangevuld met andere informatie uit de gemeentelijke vastgoedsystemen.

8 Eerste positieve ervaringen
Kwaliteitsverbetering doordat: ernstige vervuiling uit de gemeentelijke registraties en AKR is weggewerkt gegevens nog maar op één plek worden geregistreerd samenwerking en besluitvorming binnen gemeenten is verbeterd Afnemers krijgen betrouwbare informatie De afgelopen twee jaar hebben verschillende gemeenten richting de VNG op het duale stelsel gereageerd. In eerste instantie gaven gemeenten aan het allemaal een hoop werk te vinden, maar achteraf gezien zijn ze vaak blij met de bereikte resultaten. De vervuiling in de AKR en de gemeentelijke registraties is grotendeels weggewerkt (bijv. monumenten dubbel geregistreerd, beperkingen waren opgelegd maar vergeten te registreren, er waren vaak meer percelen belast dan nodig, etc.). Daarnaast is het ook voor gemeenten zelf een enorme verbetering dat de gegevens omtrent publiekrechtelijke beperkingen nog maar op één plek worden bijgehouden. Er is meer nadruk op de processen komen te liggen (waar wordt welk besluit wanneer genomen), waardoor de samenwerking tussen afdelingen, diensten en externe bureaus is verbeterd. De Wkpb-beheerder heeft een onmiskenbare rol binnen gemeenten ingenomen. Hij/zij signaleert o.a. dat besluiten niet altijd voldoende helder zijn vastgesteld om in de registratie te kunnen verwerken. Voorbeeld: de Wkpb-beheerder krijgt als besluit te zien “de raad stemt in met het saneringsrapport”. Dit is onvoldoende om het besluit goed te kunnen registreren. De Wkpb-beheerder stapt vervolgens op de betreffende vakafdeling af en vraagt het besluit beter te specificeren, zodat hij weet op welke percelen het besluit betrekking heeft en of de geregistreerde beperkingen nu moeten komen te vervallen of blijven bestaan. Het eindresultaat van deze kwaliteitsverbetering is uiteindelijk gunstig voor de afnemers. Zij beschikken vandaag de dag over betere informatie omtrent de gemeentelijke publiekrechtelijke beperkingen dan een paar jaar geleden.

9 Kritische geluiden zelf perceelsmutaties aanleveren is omslachtig en maakt de koppeling met andere registraties lastig beperkingen die op delen van percelen worden opgelegd, moeten administratief worden vastgelegd onderhoud / beheer eigen Wkpb applicatie kost tijd en geld gegevens over bestemmingsplannen moeten misschien in twee systemen tegelijk worden bijgehouden er is geen controle op de inhoud van de registratie: doen we het echt wel goed? afnemers vragen naar bulkinformatie Behalve deze positieve signalen hebben we bij de VNG natuurlijk ook kritische geluiden gehoord. Vooral het aanleveren van perceelsmutaties van het Kadaster aan de gemeenten, van gemeenten aan de Wkpb-registratie en van daaruit aan KOL wordt door gemeenten als omslachtig ervaren. Bovendien zijn registraties op basis van perceelnummer lastig aan elkaar te koppelen omdat de actualiteit van deze nummers verschillend is. Een ander punt wat door veel gemeenten als lastig wordt ervaren, is de vertaling van publiekrechtelijke beperkingen naar percelen. Diverse gemeenten werken tegenwoordig met geografische systemen, zodat zij een extra “vertaalslag” moeten maken om de gegevens administratief aan de Landelijke Voorziening aan te bieden. Het onderhoud en beheer van de eigen Wkpb applicatie kost gemeenten inspanning en geld, waarover lang niet alle gemeenten in voldoende mate beschikken. Gemeenten vrezen dat zij gegevens over bestemmingsplannen voortaan niet alleen in het nieuwe systeem voor bestemmingsplannen, RO-Online, bij moeten houden, maar ook in de Wkpb-registratie. Diverse gemeenten hebben aangegeven niet zeker te weten of ze wel op de juiste manier registreren. De inhoud van hun registratie wordt nooit gecontroleerd en tot nu toe zijn er geen rechtszaken geweest waaruit gemeenten kunnen opmaken of de kwaliteit van de gegevens klopt en of zij op precies dezelfde manier registreren als andere gemeenten. Als er na jaren registreren toch fouten aan het licht komen, zullen deze zeer lastig te herstellen zijn. Tot slot vragen afnemers gemeenten steeds vaker om bulkinformatie die niet zo eenvoudig uit KOL is af te leiden. Afnemers willen bijvoorbeeld weten hoeveel grondexploitatieplannen er het afgelopen jaar binnen een gemeente zijn tot stand zijn gebracht. Deze informatie kan uit KOL worden gehaald, maar dit is erg omslachtig.

10 Duale stelsel niet afschaffen…
Uitgangspunten handhaven: alleen centraal wat moet, decentraal wat kan gemeenten als eerste overheid registratie bij de bron Deze kritische geluiden van gemeenten vormen voor de VNG geen aanleiding om de uitgangspunten van het complementaire of duale stelsel zomaar over boord te gooien. Het duale stelsel sluit prima aan bij de boodschap die de VNG vandaag de dag nog steeds verkondigd: decentraal doen wat decentraal kan en alleen iets centraal regelen als dit echt noodzakelijk is. Een ander algemeen uitgangspunt dat door het duale stelsel wordt ondersteund, is dat gemeenten de eerste overheid zijn, ofwel de toegangspoort tot de overheid voor burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven die niet over een internetverbinding beschikken en zijn aangewezen op een fysiek loket, moeten bij hun gemeente kunnen aankloppen voor vastgoedinformatie. Zeker nu het Kadaster enkele kantoren heeft gesloten, wordt het gemeentelijke vastgoedloket steeds belangrijker. Het principe van registratie bij de bron heeft al kwaliteitsvoordelen opgeleverd en is niet voor niets overgenomen bij de realisatie van andere basisregistraties zoals de BAG. De gedachte achter het duale stelsel WAS en IS volgens ons dus nog steeds een goed idee.

11 … maar verbeteren Aanpassen aan nieuwe ontwikkelingen en ideeën:
stelsel van basisregistraties en RO-Online MIV / perceelsmutaties via webservices geometrie centraal ontworpen en onderhouden applicatie nieuwe producten voor afnemers etc. De kritische geluiden van gemeenten zijn voor de VNG wel aanleiding om goed na te willen denken over de toekomst van de Wkpb en de mogelijkheden om het duale stelsel aan te passen aan ontwikkelingen en ideeën die de afgelopen tijd op ons af zijn gekomen. De Wkpb heeft dan wel als voorbeeld voor basisregistraties gediend, maar wat is nu eigenlijk precies de relatie tussen de Wkpb en de BAG, BGT, BRK en RO-Online? Bij de start van de Wkpb is er nog van uit gegaan dat de frequentie van de perceelsmutaties zou worden opgeschroefd door de komst van de Massale Informatie Verstrekking (MIV). De MIV is echter uitgesteld, waardoor er in het Wkpb systeem nog steeds met maandelijkse mutaties moet worden gewerkt. Uiteindelijk is het de bedoeling dat mutaties in basisregistraties, dus ook perceelsmutaties, direct voor afnemers beschikbaar komen. Hiervoor zijn zaken als webservices en de OverheidsServiceBus (OSB) in ontwikkeling. Deze ontwikkelingen laten langer op zich wachten dan gepland, maar als het eenmaal zo ver is, kan de Wkpb hier ook gebruik van maken. In de tijd dat het duale stelsel werd ontwikkeld kon nog niet worden voorzien dat geometrie zo’n vlucht zou nemen. De ontwikkeling van Google Earthe en navigatiesystemen als TomTom hebben het geo-bewustzijn van mensen enorm aangewakkerd en technische mogelijkheden op dit gebied hebben een grote vlucht genomen. Registraties op basis van geometrie zijn in opkomst (denk aan de BGT). We moeten dus afwegen of we administratief op basis van percelen blijven registreren of dat de Wkpb een registratie op basis van geometrie wordt. Een ander idee dat in gemeentekringen de laatste jaren bespreekbaar wordt, is of gemeenten geen gebruik zouden moeten gaan maken van één centraal ontwikkelde en onderhouden applicatie. Diverse gemeenten willen nadenken over het inleveren van een stukje autonomie in ruil voor kostenbesparing en gemak. En wellicht is de tijd aangebroken om burgers en bedrijven, naast KOL ook andere mogelijkheden voor gegevensverstrekking te bieden. Deze opsomming van mogelijke verbeterpunten voor het duale stelsel is gebaseerd op de eerste ervaringen van gemeenten. Er zijn vast nog veel meer verbeterpunten denkbaar, vandaar dat er als laatste punt “etc.” staat.

12 Op weg naar een basisregistratie?
Basisregistratie Publiekrechtelijke Beperkingen van signalering naar registratie op basis van geometrie i.p.v. perceelsgewijs relatie met BGT, BAG en BRK gebruik maken van generieke voorzieningen als TMF, OSB en GOB verdere kwaliteitsverbetering door terugmeldingen en periodieke audits Kortom: voordelen voor leveranciers én afnemers Terwijl ik met deze presentatie bezig was, heb ik me samen met mijn collega’s eens afgevraagd hoe het Wkpb-systeem er volgens ons uit zou kunnen komen te zien als we het vandaag de dag zouden ontwerpen. Op dit moment bestaan er al veel overeenkomsten tussen het duale stelsel en de basisregistraties, zodat we eigenlijk al snel op een nieuwe basisregistratie, de Basisregistratie Publiekrechtelijke Beperkingen, uitkwamen. De overgang naar een basisregistratie betekent wel een overgang van een signaleringssysteem naar een registratiesysteem. Verder zien we het zo voor ons dat gemeenten en niet-gemeenten de gegevens over hun publiekrechtelijke beperkingen niet langer administratief vastleggen, maar op basis van geometrie. Dit sluit in de toekomst waarschijnlijk beter aan op hun dagelijkse praktijk en biedt de mogelijkheid om niet een heel perceel met een beperking te belasten, maar precies aan te geven op welke objecten de beperking betrekking heeft. Wat de afnemers betreft zien we het zo voor ons dat zij een kaartbeeld voor zich hebben waarvoor de BGT als onderlegger dient en waarmee ze de gewenste informatie kunnen oproepen. Door te klikken op een woning krijg je bijvoorbeeld niet alleen adres- en gebouwinformatie uit de BAG en perceelsinformatie uit de BRK te zien, maar tevens informatie over de monumentenstatus, het bestemmingsplan, etc. uit de nieuwe Basisregistratie Publiekrechtelijke Beperkingen. Dit soort informatie is handig als je wilt verbouwen en je afvraagt of dit zomaar mag en of je wellicht in aanmerking komt voor een subsidie. Zo zijn er natuurlijk nog veel meer handige toepassingen voor afnemers te bedenken. Afnemers kunnen de gewenste gegevens over publiekrechtelijke beperkingen in relatie tot informatie uit de andere basisregistraties uit het stelsel, via hun eigen systemen, verkrijgen. Hiervoor hoef je geen nieuwe technieken te ontwikkelen. Door er een basisregistratie van te maken, kan gebruik worden gemaakt van de generieke voorzieningen als de TMF (TerugMeldFaciliteit) , OSB (OverheidsServiceBus) en GOB (Gemeenschappeijke Ontsluiting Basisregistraties). Behalve de genoemde voordelen voor afnemers en leveranciers, zullen de voor basisregistraties gebruikelijke terugmeldingen en periodieke audits ervoor zorgen dat de kwaliteit van de registratie nog verder verbeterd. Volgens ons sluit deze doorontwikkeling naar een aparte basisregistratie binnen het stelsel uitstekend aan bij de nieuwe ontwikkelingen en ideeën waarover ik zojuist heb gesproken. Het idee van een basisregistratie is nog wel een allereerste gedachte van de VNG waarover we nog niet eerder met jullie hebben gesproken. Het idee moet dan ook nog nader worden uitgewerkt en zal alleen op lange termijn kunnen worden gerealiseerd aangezien we op dit moment allemaal druk bezig zijn om in het kader van NUP de BAG en BGT te realiseren. Desondanks ben ik erg benieuwd wat jullie van dit idee vinden. Mocht niemand er iets in zien, dan gaan we als VNG zeker niet met deze gedachte verder. Mocht het daarentegen wel een goed idee voor de toekomst blijken te zijn, dan moet hier zeker rekening mee worden gehouden bij het beheer van de LV en de tweede tranche van de Wkpb.