Fusiecompensatie Workshop Voorjaarssymposium NVOR/VARO d.d. 2 april 2019 Door: Ronald Bloemers.

Presentatie over: "Fusiecompensatie Workshop Voorjaarssymposium NVOR/VARO d.d. 2 april 2019 Door: Ronald Bloemers."— Transcript van de presentatie:

1 Fusiecompensatie Workshop Voorjaarssymposium NVOR/VARO d.d. 2 april 2019 Door: Ronald Bloemers

2 Programma Welkom Inleiding onderwerp Gewijzigde regelgeving
Onderzoeken Inspectie van het Onderwijs Uitspraken rechtbanken Hoofdpunten artikel School en Wet Discussiepunten

3 Inleiding onderwerp Sinds 1993 is fusiecompensatie onderdeel van de bekostiging: compensatie van bepaalde delen van personele bekostiging die door de samenvoeging wegvallen: onderwijsachterstanden, directietoeslag en kleine scholentoeslag. In 2013 kondigt Stas Dekker maatregelen aan om leerlingendaling aan te pakken In 2014 kondigt hij aan dat de compensatieregelgeving wordt verruimd naar 6 jaar lang 100%: “daarmee komt er geld beschikbaar om binnen de eigen scholengroep of de regio het onderwijsaanbod aan te passen bij dalende leerlingenaantallen” In algemene zin stelt Dekker nog: “als scholen fuseren, wordt de bekostiging per leerling lager” en “Om scholen in staat te stellen na de fusie hun organisatie stapsgewijs aan te passen aan de nieuwe situatie, wordt […] bekostiging bij fusie toegekend”

4 Verruiming fusiecompensatie

5 Verruiming fusiecompensatie
Percentage leerlingen dat fusie volgt Toegekende fusiecompensatie 50 – 100% 6 jaar 100% compensatie 25 – 50% 5 jaar compensatie, afbouw van jaarlijks 20% 0 – 24% Geen compensatie, opheffingsfaciliteit als school niet onder opheffingsnorm zat

6 Gewijzigde regelgeving
Tot en met onderdeel van de Regeling bekostiging personeel po en is er geen definitie van samenvoeging van scholen: aanmelding als fusie is genoeg. Vanaf aparte regeling voor fusiecompensatie met de verruiming en in de toelichting: Er is sprake van samenvoeging van scholen “indien een substantieel deel van de leerlingen van de op te heffen school daadwerkelijk wordt ingeschreven bij de school waarvoor de compensatie wordt verstrekt” Vanaf regeling vervangen en definitie opgenomen in de regeling: “Van een samenvoeging van scholen […] is sprake bij een substantiële fusie-instroom”. Substantiële fusie-instroom: relatieve instroom van ten minste 50% van de leerlingen van de bij eenfusie opgeheven scholen naar de desbetreffende fusieschool.

7 Ongewijzigde regelgeving
Artikel 120 lid 1 WPO: “Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe basisschool respectievelijk nieuwe speciale school voor basisonderwijs wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren van basisscholen respectievelijk van de leraren van speciale scholen voor basisonderwijs.” Artikel 121 lid 3 WPO: “Voor de toepassing van artikel 120, eerste lid, geldt ingeval van samenvoeging van scholen het aantal leerlingen van alle bij de samenvoeging betrokken scholen, voor elke school vastgesteld volgens het eerste lid, en de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van alle bij de samenvoeging betrokken scholen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar.”

8 Ongewijzigde regelgeving
Artikel 123 lid 1 WPO: “Indien bijzondere ontwikkelingen in het basisonderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van bijzondere bekostiging voor personeelskosten.” Artikel 64 lid 1 en 2 WPO: “1. In deze afdeling wordt verstaan onder: a. fusie: een bestuurlijke of institutionele fusie, b. institutionele fusie: een fusie waarbij een school ontstaat door samenvoeging van twee of meer scholen,”

9 Onderzoeken inspectie van het onderwijs
Vanaf 2016 is de IvhO fusies gaan onderzoeken waarbij er op de datum van samenvoeging 0 leerlingen zijn meegegaan met de fusie. Fusiedata: 1 augustus 2014, of 2016 Algemeen standpunt IvhO: geen leerlingen mee, dus geen fusie Uit de begroting 2019 van OCW blijkt het te gaan om totaal € 6,8 mln (ca. 100 fulltime leerkrachten L10) Bij alle besturen die zijn onderzocht, heeft IvhO een terugvorderingssanctie opgelegd Alle besturen zijn daartegen in bezwaar gegaan. Zonder uitzondering was de beslissing op bezwaar dezelfde: bezwaar ongegrond Alle besturen zijn daarop in beroep bij de rechtbank gekomen: 3 uitspraken inmiddels

10 Rb Noord-Nederland dd 3 december 2018
Fusie op 1 augustus 2015 tussen 2 scholen van hetzelfde bestuur School A van bestuur A zou gaan fuseren met school B van bestuur B op 1 aug Die fusie ketste af in mei 2015 waarop ouders werden geïnformeerd 96 van de 103 lln kozen alsnog voor school B op 28 mei lln kozen voor een andere school en 5 lln uit groep 8 bleven. Bestuur A koos voor school C als fusiepartner. Personeel en materieel is daarbij overgaan naar school C. Rb stelt vast dat school A op het moment van vermeende samenvoeging een lege huls is: geen leerlingen, geen uitzicht op instroom, maar wel een directeur en twee docenten.

11 Rb Noord-Nederland dd 3 december 2018
Rb stelt vast dat er geen nadere uitleg van de definitie ‘samenvoeging van scholen’ is. IvhO stelt dat dan grammaticale uitleg geldt: sprake van het verenigen van twee of meerdere scholen tot een eenheid of een geheel. Opgeheven school moet in al haar facetten zijn overgegaan in de nieuwe school. In beginsel moeten alle leerlingen overgaan. Rb volgt IvhO en oordeelt dat “het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest” om die lege huls te financieren. Geen sprake van samenvoeging van scholen. Schoolbestuur is in hoger beroep bij de Raad van State

12 Rb Oost-brabant dd 9 januari 2019
Fusie van school A van bestuur A met school B van hetzelfde bestuur op 1 augustus Reden van fusie was een terugloop van leerlingen op vooral school A. In aanloop naar de fusie is school A alvast gehuisvest in het gebouw van school B. Op het moment van fusie zijn er uiteindelijk geen leerlingen de fusie gevolgd. De leerlingen die op 31 juli 2014 stonden ingeschreven zijn uitgestroomd naar het VO. IvhO: op 1 augustus 2014 stonden er geen leerlingen meer ingeschreven op school A en dus was school A geen school meer en kon er niet gefuseerd worden. Schoolbestuur stelt dat de eis niet geldt in de op dat moment geldende wet- en regelgeving. Pas eerst in de Regeling voor schooljaar stond in de toelichting de eis van overgang van leerlingen.

13 Rb Oost-brabant dd 9 januari 2019
Rb constateert dat op het moment van samengaan van school A en B nergens was bepaald dat lln op de fusiedatum moesten overgaan. Rb stelt dat het schoolbestuur onmogelijk ten tijde van de fusie in 2014 kon weten dat de minister de overgang van lln als vereiste zag om van samenvoeging te kunnen spreken. Dan had de minister dat duidelijker in de regeling in 2014 moeten vermelden. Voor het schoolbestuur was dit vereiste niet kenbaar. De overgang van lln was geen kenbaar vereiste om van samenvoeging te spreken en kan dus geen reden zijn om bekostiging terug te vorderen. Rb acht beroep gegrond. IvhO is in hoger beroep bij de Raad van State

14 Rb Gelderland dd 12 maart 2019 School A van bestuur A had 19 leerlingen op 1 oktober 2015 en zou door dat lage aantal van rechtswege sluiten per 1 augustus 2016. Bestuur A wilde eerst de school fuseren met school B van bestuur B. Uiteindelijk is toch gekozen om school A te fuseren met school C dat ook onder bestuur A valt. Dit is aan DUO gemeld in januari 2016. Uiteindelijk heeft geen leerling de weg naar school C gevonden. De meeste lln zijn toch naar school B gegaan. IvhO stelt dat in principe alle lln, althans een substantieel aantal, moeten overgaan. Schoolbestuur stelt dat dit vereiste niet uit de wet blijkt en dat er wel sprake was van samenvoeging

15 Rb Gelderland dd 12 maart 2019 Rb stelt dat er geen wettelijke definitie van samenvoeging van scholen is. Rb stelt voorts dat naast het aantal lln, de bekostiging ook afhankelijk is van de leeftijd van de leraren (GGL). Bij samenvoeging geldt dan ook de GGL van alle leraren van de betrokken scholen. Daarom is de reguliere bekostiging wegens samenvoeging mogelijk al hoger, los van de vraag of lln zijn overgegaan. Dat het lln-aantal op 1 oktober voorafgaand aan fusie bepalend is voor de reguliere bekostiging wegens samenvoeging, betekent niet dat de overgang van lln naar fusieschool noodzakelijk is voor aanspraak op reguliere bekostiging wegens samenvoeging. Dat dit dan ook voor de aanspraak op bijzondere bekostiging wegens samenvoeging zou gelden kan hieruit niet worden afgeleid.

16 Rb Gelderland dd 12 maart 2019 Rb constateert dat school A tot 1 augustus 2016 heeft gefunctioneerd als zelfstandige basisschool. Het feit dat ouders al voor de datum fusie de lln voor het schooljaar na fusie elders inschreven doet niet ter zake. Rb stelt voorts dat in lijn met bericht van Stas Dekker over verruiming en de uitwerking in de Regeling in 2015 en tevens de onderbouwing van de IvhO dat de compensatie juist bedoeld is om de kosten van boventallig personeel te dekken. Rb: verruiming niet bedoeld als een verruiming tov WPO, maar als verruiming tov bestaande compensatieregeling. De ‘nieuwe’ uitleg in de Regeling van 2015 volgt de Rb niet en acht het zelfs in strijd met de rechtszekerheid. Rb: beroep gegrond.

17 Artikel School en wet Zoals rechters ook vaststelden heeft de wetgever nimmer een definitie van samenvoeging van scholen gegeven. De regeling bijzondere bekostiging wegens samenvoeging uit 2017 geeft voor het eerst een beperktere uitleg van de definitie samenvoeging van scholen (nadat dit daarvoor was opgenomen in de toelichting van de regeling uit de 2015). Beperkte uitleg geeft sec leerlingenstroom als bepalend element om te kunnen spreken van samenvoeging van scholen. Artikel 123 lid 1 WPO geeft kader voor een ministeriële regeling om voorwaarden te stellen voor bijzondere bekostiging bij samenvoeging. Vanuit artikel 23 Grondwet is er echter geen ruimte om de definitie in een ministeriële regeling beperkter uit te leggen

18 Artikel School en wet Artikel 123 lid 1 WPO geeft minister beleidsvrijheid Beleidsvrijheid echter niet zo groot dat een wettelijke definitie (beperkter) kan worden ingekleed. Vanuit artikel 23 Grondwet is bepaald dat de onderwijsbekostiging een bijzondere vorm van subsidie betreft en de voorwaarden voor bekostiging in wetten in formele zin moeten zijn neergelegd. De WPO geeft aldus de voorwaarden voor de bekostiging. Wijziging van die voorwaarden zijn derhalve voorbehouden aan de wetgever. De beleidsvrijheid geeft slechts vrijheid om op basis van bestaande voorwaarden nadere regels te stellen, niet de voorwaarden zelf aan te passen.

19 Casus Sluis Uitgangspunten oplossing stas Dekker:
De schoolbesturen dienen een aanvraag bijzondere bekostiging in, in het schooljaar na de fusie, waarna ze de volledige compensatie voor een fusie ontvangen. Voorwaarde is dat ten minste 50% van de leerlingen in de regio naar school gaan. Er wordt niet meer gekeken hoeveel leerlingen er daadwerkelijk naar de beoogde fusieschool gaan. Er is een gebiedsplan dat wordt uitgevoerd. De afspraak is eenmalig en geldt voor slechts de gemeente Sluis vanwege de bijzondere omstandigheden. De fusiecompensatieregeling wordt niet toegepast. Het schoolbestuur dient een aanvraag voor bijzondere bekostiging in. Uitvoering regioplan met fusie tussen verschillende scholen van verschillende besturen. Administratief fusies binnen het bestuur, feitelijk leerlingenfusies interbestuurlijk Bij de fusies geen overgang van leerlingen voorzien. Stas geeft in zijn toekenning van gelden aan dat het onvoorspelbaar is wat ouders kiezen na een fusie en dat in de praktijk vaak anders is dan vooraf aangegeven.

20 Discussiepunten Kan de minister de fusiecompensatieregeling met het vereiste van overgang van leerlingen behouden?

21 Discussiepunten Zonder ingeschreven leerlingen op datum fusie is een school niet samen te voegen met een andere school

22 Discussiepunten Het vereiste van overgang leerlingen in de regeling om bijz. bekostiging te verkrijgen is géén wijziging van een wet in formele zin (want geen beperktere uitleg van de definitie samenvoeging)

23 Discussiepunten Als overgang lln een vereiste zou zijn, dan datum fusiebesluit als peildatum nemen

24 Discussiepunten Onderwijsinspectie heeft genoeg handvatten om te onderzoeken en te handhaven: de beperkte uitleg van samenvoeging van scholen is niet nodig

25 Discussiepunten Moet de bekostiging de leerlingen volgen bij samenvoeging of het personeel?

26 einde Bedankt voor jullie aandacht!
Vragen/opmerkingen: