Betere wetgevers, betere wetgeving Nico Florijn programmamanager Academie voor Wetgeving (Den Haag)

Wetgeving in Nederland Vier invalshoeken: Politiek Economisch Juridisch Technisch-wetenschappelijk Hoe zorg je ervoor dat dat geen chaos wordt? Beleidscultuur: wetgeving in Nederland is – als overal ter wereld – tamelijk chaotisch. Het maken van regels gaat langs historisch gegroeide procedures, waarbij er steeds meer bij komen, en maar weinig vanaf gaan. In Nederland is ook nog steeds de wens om zoveel mogelijk onderlinge overeenstemming te krijgen (“polderen”). Dus: veel uiteenlopende gezichtspunten meenemen en liefst met elkaar verzoenen in het proces. Ook de verschillende betrokkenen hanteren elk uiteenlopende invalshoeken, maar weten dat ze er gezamenlijk uit moeten komen. Dat kan leiden tot een chaotische discussie die niets oplost als dit niet in goede banen wordt geleid. Daarbij wel een belangrijk punt: bijna 100% van de Nederlandse wetten wordt voorbereid op de ministeries. Wetsvoorstellen waarbij het parlement het voortouw heeft, komt voor, maar niet zo heel vaak als in veel andere landen. En zelfs als kamerleden een wetsvoorstel willen indienen, laten zij dat meestal voorbereiden door ambtenaren die werken op een ministerie

Twee idealen: Optimale wetgevingskwaliteit Wetgevingsjurist als ‘regisseur’ in het wetgevingsproces Eigenlijk zijn dit ontwikkelingen die na 1950 opkwamen en pas eind jaren ‘80 verder werden uitgewerkt. De – thans nog – Minister van Justitie, Ernst Hirsch Ballin, is voor het werken aan wetgevingskwaliteit zeer belangrijk geweest. Wetgevingskwaliteit: - Beleidsmatig: doeltreffend, doelmatig, uitvoerbaar - Juridisch: rechtmatig en in overeenstemming met andere regels - Wetgevingstechnisch: duidelijk en toegankelijk Dus: wensen om de samenleving op een bepaalde manier in te richten of wenselijk gedrag te bevorderen, moeten ook gerealiseerd kunnen worden. Bovendien: tegen zo laag mogelijke kosten (dat is de economische invalshoek). En wat er ook gebeurt, het moet in overeenstemming zijn met de eisen van de rechtsstaat; dat vinden juristen, maar zij niet alleen, belangrijk. En verder moet alles begrijpelijk zijn voor anderen dan de juristen die de tekst opstellen. Goeie communicatie is dus vereist! Deze eisen zijn vergelijkbaar met de eisen die de Dienst Wetsmatiging van de Vlaamse overheid stelt: regelgeving moet volgens die dienst de volgende kenmerken hebben: noodzakelijk en doeltreffend; doelmatig en afgewogen; uitvoerbaar en handhaafbaar; rechtmatig; samenhangend; eenvoudig, duidelijk en toegankelijk; onderbouwd en overlegd; blijvend relevant en actueel. 2. Centrale rol van de wetgevingsjurist. Dat is anders dan in Vlaanderen en Belgie, waar de kabinetten van de ministers een grote rol spelen bij het maken van wetgeving. In Nederland bestaan die kabinetten niet, al hebben ministers wel persoonlijke politieke adviseurs. Een Nederlandse minister heeft dus direct contact met al zijn ambtenaren en mag ervan uitgaan dat zij hem zo goed mogelijk zullen helpen bij het realiseren van zijn plannen. De wetgevingsjurist is weliswaar de regisseur, maar hij/zij is niet degene die alles doet of zou kunnen doen: - dienstbaar zijn aan de politiek (de minister en kamerleden) en het beleid (de ambtenaren die nieuw beleid ontwikkelen), maar geen klerk of voetveeg - goed plannen en programmeren, ook van het werk dat anderen zullen moeten doen - precies weten wat gedaan moet worden, en daarbij zo nodig anderen kunnen aansturen - alle relevante gezichtspunten meenemen bij het maken van wetgeving

Op weg naar het ideaal Innovatie in het wetgevingsproces: nieuwe hulpmiddelen en werkwijzen transparantie meer participatie door consultatie versterken van de verbinding tussen beleid – wetgeving – uitvoering Opleiding van wetgevingsjuristen: de Academie voor Wetgeving Bij hulpmiddelen en werkwijzen: Draaiboek voor de regelgeving en Aanwijzingen voor de regelgeving. Praktische handleidingen die voortdurend up to date worden gehouden en die ook beschikbaar zijn via de computer. Er wordt nu gewerkt aan een computersysteem om deze hulpmiddelen nog beter bruikbaar te maken. Zijn vooral voor nieuwe wetgevingsjuristen van groot belang Transparantie: van belang! Men moet kunnen zien wat er gebeurt. Niet meer iets als het bekokstoven van allerlei besluiten in achterkamertjes. Idee daarbij: meer inzicht geeft vertrouwen bij burgers. In een democratie hoort er geen geheimzinnigheid te zijn rond het maken van regels die gaan gelden voor iedereen Consultatie: zo breed mogelijk. Dus niet alleen overleg met belangengroepen en deskundigen (die worden traditioneel al gesproken) maar iedereen die geïnteresseerd is, zoals het middenveld en individuele burgers. Voorbeelden in Nederland: auteurswetgeving; dierenbescherming; familierechtelijke aangelegenheden. In Nederland hebben we (nog) geen burgerinitiatief ten aanzien van wetgeving, maar belangengroepen weten meestal de weg naar de ministeries en de kamerleden goed te vinden.

Wat is de Academie voor Wetgeving? Opgericht in 2001 door Ministerie van Justitie, samen met overige Nederlandse ministeries Stichting met eigen bestuur, maar financieel afhankelijk van het Ministerie van Justitie In de praktijk voldoende onafhankelijk, ook van de politiek Persoonlijke noot bij afhankelijke relatie: ik zelf vind die afhankelijkheid helemaal niet raar en zelfs wel handig. Het dwingt ons om steeds goed na te denken over wat er zou moeten gebeuren met de wetgeving die door de ministeries wordt voorbereid. We hebben ook steeds mogelijkheden voor overleg met de mensen die de wetgeving echt maken. Bovendien wordt ons niets opgedrongen wat we niet zouden willen.

Wat doet de Academie voor Wetgeving? Twee sporen: trainee-opleiding voor jonge juristen (15 per jaar) opleidingen voor ambtenaren Erkenning trainee-opleiding door NVAO in 2006 Waardering is hoog bij ministeries, de politiek en de deelnemers Trainee-opleiding: inmiddels zijn er ongeveer 120 alumni, dat wil zeggen jonge wetgevingsjuristen met de beschermde titel ‘Master in Legislation’. Andere opleidingen: jaarlijks doen ongeveer 600 ambtenaren mee aan de modules die we verzorgen. Sommigen zie je een keer, anderen komen regelmatig terug

Voordeel voor middenveld? Academie geeft opleidingen voor ambtenaren en door ambtenaren Maar: brede visie op het betrekken van personen en instanties bij wetgeving Transparantie en consultatie als essentiële elementen van het wetgeven En: goede wetgeving heeft maatschappelijke baten

Iets voor Vlaanderen? Zie de Academie in context van beleid voor bevordering van wetgevingskwaliteit. Daarom: versterk eerst dat beleid in Vlaanderen overtuig politici van het nut van goede wetten vind een institutie die het beleid kan uitvoeren: Dienst Wetsmatiging? creëer opleidingen begin vrij klein, breid uit als het aanslaat Zou er een Vlaamse Academie voor wetgeving moeten komen? Ik weet dat daar over gesproken is met de universiteiten. Weet niet precies wat de stand is van de discussie. Dienst Wetsmatiging: lijkt mij een goed initiatief dat versterking verdient. Momenteel richt de dienst zich op: 1. Reguleringsimpactanalyse (RIA): RIA analyseert doelstellingen en verwachte positieve en negatieve effecten van een voorgenomen regelgeving in vergelijking met alternatieven. 2. Regelgevingsagenda: De regelgevingsagenda is een lijst van geplande nieuwe regelgeving of aanpassingen aan bestaande regelgeving. Deze lijst is beschikbaar voor iedereen. 3. Cellen Wetskwaliteit: Binnen elk beleidsdomein wordt de kwaliteit van regelgeving bewaakt door de cellen wetskwaliteit. 4. Minder administratieve lasten: Het Standaard Kosten Model meet administratieve lasten. Het doel is concrete vereenvoudiging te bereiken in elk beleidsdomein. Al met al ligt de nadruk sterk op de economische betekenis van wetgeving, maar dat lijkt mij een goed begin. Het is tijd om het verder uit te breiden, hoop ik. Wat opleidingen betreft: het is dan wel essentieel dat in de toekomst meer belangrijke wetgeving wordt voorbereid door gespecialiseerde ambtenaren van de ministeries, en niet meer in de kabinetten. Die ambtenaren gaan namelijk veel langer mee dan de kabinetsmedewerkers, en hun opleiding heeft dan ook langer rendement.