| faculteit rechtsgeleerdheid staatsrecht bestuursrecht bestuurskunde DUURZAAMHEID VERDIENT GOED BESTUUR Lobbycratie: democratie zonder burgers? Symposium Kennisnetwerk Lokaal 13 6 november 2015, Gieten prof. dr. Herman Bröring 1

Onderwerp  NIET: de voor- en nadelen van windenergie o Eigen opvatting: We moeten hoog nodig naar duurzame energievoorziening. Windenergie draagt bij, ondanks hoge kosten en beperkt rendement. Alternatieven scoren vooralsnog slechter. En we staan nog ver van 20 % duurzaam…  WEL: het besluitvormingsproces o Theorie over goed bestuur o Praktijk van falend bestuur o Stand van zaken o Hoe kan het beter? 2

Begrippen en eisen  Democratie o Regelmatige verkiezingen, maar ook o Openheid, eerlijkheid, actieve infoverstrekking  Vertrouwen o De mens als sense-maker: wil weten en begrijpen o Trust / Confidence TRANSPARANTIE & COMMUNICATIE  Eis van goed bestuur o Beginselen van behoorlijk bestuur o Ombudsnorm o Kwaliteitshandvest Rekenkamers o Code interbestuurlijke verhoudingen  Eis van maatschappelijk verantwoord ondernemen 3

Hamvragen  WAT IS WAAR? OMSTREDEN! o Nut en noodzaak windenergie o Geluidshinder, slagschaduw, visuele hinder o Gezondheidsschade o Waardedaling huizen  WAT IS RECHTVAARDIG? OMSTREDEN! o Verdeling lusten en lasten, onder erkenning dat zowel boeren (gezonde bedrijfsvoering) als burgers (ook Nimby- zorgen zijn te respecteren) redelijke belangen hebben o Subsidiëring energie uit steenkool o Duurzaamheidsopslag energierekening WEDERZIJDS BEGRIP, TOLERANTIE, AGREEMENT TO DISAGREE 4 Niklas Luhmann

Oplossingrichting  WEL CONSENSUS OVER BESLUITVORMINGSPREMISSEN  Bevoegdheid o Wie, waarover?  Zorgvuldige voorbereiding o Inspraak (‘voice’)  Deugdelijke motivering o Duidelijke, tijdige uitleg  Verantwoording o Politiek, bestuurlijk; tegenover rechter 5 TRANSPARANTIE & COMMUNICATIE Niklas Luhmann

(Distributieve en) Procedurele rechtvaardigheid  Dragen procedures bij aan acceptatie beslissingen?  Distributieve rechtvaardigheid het belangrijkst o Maar verdeling lusten-lasten blijft altijd omstreden o Te accepteren dat nooit iedereen helemaal tevreden is  Procedurele rechtvaardigheid ook belangrijk o Goede procedures helpen om ongunstige beslissing te aanvaarden (ten minste serieus genomen) o Slechte procedures maken ongunstige beslissing nog minder aanvaardbaar (probleemverergering) Allan Lind, Tom Tyler 6

Falende besluitvorming op basisniveau TRANSPARANTIE & COMMUNICATIE  Wie is bevoegd, verantwoordelijk en aanspreekbaar? o Minister bevoegd (?RCR?), maar afwezig  Wie is de aanvrager (‘initiatiefnemer’)? o Anoniem en afwezig  Welke procedures? Wat wanneer aan de orde? o Voor de burger onduidelijk. Idem “inspraak”  Hoorplicht (‘voice’) o Oprecht luisteren naar de burgers? Tijdig of achteraf?  Motiveringsplicht o Kenbaar, duidelijk, begrijpelijk? Eerlijk?  Initiatiefnemers: motivering = motivatie? 7

Falende communicatie: gescheiden werelden FormeelInformeel EZProvincie, gemeenten InitiatiefnemersBewoners 8 ‘Overleg’ tussen EZ en provincie en gemeenten, maar overigens geen serieuze communicatie tussen actoren uit beide kolommen. Desinteresse EZ (heeft uitsluitend oog voor de energiedoelstelling) en initiatiefnemers (gaan voor de subsidies) voor actoren rechter kolom. Geheime overeenkomsten tussen EZ en initiatiefnemers? Daarom evt dreiging met schadeclaims (‘grondposities’)?

Falende inspraak: de wassen neus  Beleidsverrijking: nee o Terug, vooruit en opzij wijzen o Besluitvormingsfuik  Draagvlakvergroting: in tegendeel o Geen transparantie Rolonduidelijkheid overheidsactoren Anonimiteit en afwezigheid initiatiefnemers Veel inhoudelijke info blijft verborgen o Geen bespreking lusten en lasten (dus spookverhalen?!)  Public mediation: juist conflictopwekkend  Motie dd 3 September 2015, , nr. 57 o Verzoek aan regering om zich aan wet te houden… 9

Falende verantwoordelijkheid: afschuifgedrag  Zorg voor vertrouwen en legitimiteit van (vermeend) bevoegd gezag (EZ) naar buiten spel gezette decentrale overheden o ‘Mede-overheden’ o Waarvan tweetal nu kort geding tegen Staat overweegt…  Zorg voor vertrouwen en legitimiteit van overheid naar initiatiefnemers (van publiek naar privaat) o Vb brief van EZ dd 8 juli 2010 aan Raedthuys, nav verzoek toepassing RCR: “Tevens bent u in eerste instantie verantwoordelijk voor het verkrijgen van draagvlak voor het project in de regio.” o Van dit laatst vrijwel niets terecht gekomen…  Besluitvormingsfuik impliceert verwijzing naar eerdere, mogelijk onvolledige besluiten o Deel-aspecten kunnen tussen tussen wal en schip raken 10

Falende communicatie: langs elkaar heen  Overheid probeert argumenten bewoners te weerleggen door te verwijzen naar noodzaak verduurzaming (idem initiatiefnemers)  Zo wordt voorbij gegaan aan wat bewoners dwars zit: o Vrees voor hinder, waardedaling o Verdeling lusten en lasten  Lokale hinder framen als Internationaal duurzaamheidsvraagstuk  Overheid neemt afstand van belevingswereld bewoners en neemt hen zo niet serieus: “Het is voor u even slikken.” 11

ONVOLDOENDE TRANSPARANTIE & COMMUNICATIE Waarom in vredesnaam, gezien wat we al lang weten? De niet- lerende overheid. En hoe hadden de initiatiefnemers het gedacht?  Voor wie meent dat democratie meer omvat dan verkiezingen: ondemocratische besluitvorming  Burgers en decentrale bestuurders en raadsleden voelen zich miskend  Rijksoverheid en initiatiefnemers zijn in hun perceptie onbetrouwbaar gebleken  Verstoorde bestuurlijke en sociale verhoudingen 12

Mogelijke verklaringen 1)Windenergiedoelstelling voor EZ heilig: alles moet wijken 2)Alleen zaken met initiatiefnemers (kleine groep, parallel belang) 3)‘Haagse stolp’, ‘Den Haag vs regio’ 4)De overheid wantrouwt burgers: “Die roepen alleen ‘nimby’” 5)EZ vindt draagvlak bij parlement en lobbyclubs voldoende 6)EZ is niet geïnteresseerd in ‘softe’ aspecten als vertrouwen burger 7)Terwijl BZK geen tegenwicht weet te bieden 8)En VNG zich aan EZ heeft gecommitteerd (Energieakkoord) 9)Complexe materie enerzijds, menselijk tekort anderzijds 13

Radicalisering  Hardere acties in de Veenkoloniën  Radicalisering past in algemene trend (cf vluchtelingenopvang, bewoners N-O Groningen)  Onvoldoende wederzijds begrip, tolerantie, agreement to disagree  Overheid werkt dat in de hand door onvoldoende aansluiting te zoeken bij belevingswereld burger  “Over u, zonder u.” 14

Achterhoedegevechten  Kort geding B-O en AH tegen Staat (RCR) o Met reële argumenten; maar zo al succes, dan kom je bij de provincie uit, en die heeft het evenmin goed gedaan Aanwijzingsbesluit beperkt gemotiveerd (cf evaluatie Houten) Onverhoeds beide gemeenten aangewezen Te weinig locatieruimte aangewezen Veel over lusten en lasten geroepen, zonder resultaat  Klacht bij Nationale ombudsman o Maar het gaat vooral om (gebrekkige) politiek  Gebiedscoördinator o Is echter slechts verkenner, zonder enige macht  Aarhus-klacht 15

Hoe verder? Algemeen I  Doen wat we al lang weten TRANSPARANTIE & COMMUNICATIE o Open en eerlijk zijn o Bestuursrecht toepassen naar zijn bedoelingen (ipv technocratisch bestuur) o Aansluiten bij belevingswereld burger  Omgevingswet: o Deels privatisering ruimtelijke ordening en inspraak… o Vertrouwen in initiatiefnemers…  Niet zonder sterke, democratische overheid o Neem je verantwoordelijkheid! o Voer regie ! 16

Hoe verder? Algemeen II  Subsidiariteit  Regionale energie-opdrachten  Zoveel mogelijk bottom-up, vanuit bevolking (cf de start in Friesland, door politieke partijen getorpedeerd…)  Tevoren duidelijkheid over verdeling lusten en lasten  Inzet onafhankelijke procesbegeleider / voorzitter (oa bij informele inspraak)  Zichtbare betrokkenheid bevoegd gezag  Zichtbare betrokkenheid initiatiefnemers, onder overheidsregie (cf evaluatie Houten)  Kies voor individuele ipv louter collectieve compensatie (cf evaluatie Houten)  Zorg voor reële en handhaafbare afstands- en geluidsnormen (cf evaluatie Houten) 17

Hoe verder in onze casus? I  Gemeentelijke medewerking vergunningverlening? o Leges? o Maatwerkvoorschriften (geluid, slagschaduw, lichtschittering) ? Marginale betekenis Gemeentelijk of ander niveau Noodzaak maatwerkvoorschriften bevestigt dat locatie verkeerd is aangewezen Cf evaluatie Houten o Welstand?  Vertrouwen komt te voet en gaat te paard o Deelname aan Omgevingsraad nu niet opportuun (en kan ook zonder gemeente; cf Hollandse Kroon / Wieringermeer) o Eerst diagnosticeren en uitpraten wat is misgegaan 18

Hoe verder in onze casus? II  Voldoende afstand aanhouden (>1 km), anders schrappen  Tekort opvangen door o Solarparken o Turbines elders in de provincie  Compensatie burgers (individuele voordeel, bv glasvezel)  Voorbereiding op handhaving (RUD?)  Grootste knelpunt is het aanzien van het landschap; daarom o Geen verschillende typen turbines o Toplichten met onderkapping of radarsysteem 19

Slot  DUURZAAMHEID VERDIENT GOED BESTUUR  TRANSPARANTIE EN COMMUNICATIE  Geen loze kreten  De beste bedoelingen & Het menselijk tekort  Eigen inschatting en opvatting o Kort na 2020 zullen de turbines in de Veenkoloniën staan o Maar er moet nog het nodige worden aangepast o Daarom zullen EZ en provincie moeten bewegen en niet slechts nav zienswijzen rijksinpassingsplan 20