| faculteit rechtsgeleerdheid staatsrecht bestuursrecht bestuurskunde Democratische Aspecten van Besluitvorming Lobbycratie: via doordrukmacht en regeldruk naar een uitgeholde democratie? Symposium Lokaal april 2016, Groningen prof. dr. Herman Bröring 1

Opzet  Kernbegrippen o Democratie o Doorzettingsmacht o Regeldruk o Lokale autonomie  Besluitvorming casus Drentse windparken  Analyse en conclusie, mede in licht van Omgevingswet 2

Democratie 3

 Prof. mr. dr. Alfons Dölle: ‘Democratie is een slecht systeem. Maar alle andere systemen zijn nog veel slechter.’  Alternatieven voor representatief stelsel zijn er niet  Wel aanvullingen o Vb buurtbeslissing speeltuin in de buurt o Vb referendum  Voorts transparantie: tijdige, eerlijke en openbare info 4

Doorzettingsmacht 5

Het begrip doorzettingsmacht  Doorzettingsmacht kenmerk van het recht iha o Tegen iemands wil of bij iemands verzuim forceren van beslissing of effectuering daarvan, al dan niet als sanctie o Rechtstreeks tov burger Bv herstelsanctie, erfafsluiting, onteigening Bv expliciet in beleidsdocumenten aardbevingen Groningen o Rechtstreeks tov overheid Hogere / lagere, centrale / decentrale, mede-overheden Mag de ene overheid de andere ‘overrulen’? o Bij windenergie niet als sanctie tov lagere overheid, met consequenties voor positie burger 6

Het begrip doorzettingsmacht  Meerdere overheden en gezamenlijke taakvelden: altijd doorzettingsmacht voor hogere overheid o EU – lidstaat: oa infractieprocedure o Koninkrijk – land: Statuut, AMvRB; Rijkswet ft o Land Nl: diverse Haagse doorzettingsbevoegdheden  Gedecentraliseerde eenheidsstaat o Binnen de grenzen van onze GW bepaalt Den Haag de speelruimte voor de decentrale overheden o Dus relatief begrip lokale autonomie en relatief onderscheid autonomie en medebewind  Mate van regeldruk als beperking decentrale ruimte 7

Doorzettingsbevoegdheden bij interbestuurlijke verhoudingen  Instrumentarium generiek IBT o Vernietiging (voorafgaand: schorsing) o Indeplaatsstelling  Bijzondere toezichtsbevoegdheden  Financieel toezicht  Rijkscoördinatieregeling (RCR)  Ook door Crisis- en herstelwet (Chw) kan decentrale overheid buiten spel komen te staan 8

Normering  Bij toekenning / toepassing doorzettingsbevoegdheden  Subsidiariteitsbeginsel o Decentraal wat decentraal kan, centraal wat centraal moet  Motiveringseisen  Goede communicatie o Code Interbestuurlijke Verhoudingen  Den Haag is niet eenduidig o Sociaal domein: decentralisatie (3 D’s, bezuinigen) o Ruimtelijk domein: centralisatie (?) o Revitalisering IBT: afname specifieke instrumenten 9

Het besluitvormingsproces 10

Casus N-O Drenthe, Vk 11 Drie projecten (Raedthuys, DEE, Windunie; ± 100 boeren) 150 MW, 50 turbines ± inwoners in veen/mond- dorpen (excl Stads/Musselkanaal) Krimpgebied, soc.econ. zwak 1 landschappelijke kernkwaliteit: open karakter

Chronologie 09, 10 1 maart 2009Wijziging Elektriciteitswet 1998, RCR igv > 100 MW Voorjaar 2010Enquête: geen concentratie in Drentse Vk 7 januari 2010Concept-prov omgevingsvisie ter inzage 19 mei 2010RCR-claim Raedthuys en DEE 2 juni 2010Vaststelling prov omgevingsvisie. Toevoeging Drentse Vk, p. 162 (‘erin gerommeld’). Aanwijzing als ‘zoekgebied’ 8 juli 2010Brief minister aan Raedthuys en DEE: RCR van toepassing, u bent verantwoordelijk voor draagvlak 11 oktober 2010RCR-claim Windunie 14 oktober 2010Stb 749. Wijziging geluidsnormen (3.14a Activiteitenbesluit): niet meer 45/40/35 dB(A) (7.000 MW), maar Lden 47 dB en Lnight 41 dB ( MW) 8 december 2010Instelling stuurgroep Windenergie betrokken gemeenten en provincies; Stadskanaal en prov Groningen slechts in klankbordgroep, die nooit bijeen is geweest 12

Chronologie 11, juni 2011Terinzagelegging concept Notitie Reikwijdte en Detail De Drentse Monden (m.e.r.) 7 november 2011Brief minister aan Windunie: RCR van toepassing, u bent verantwoordelijk voor draagvlak 22 januari 2012Terinzagelegging concept Notitie Reikwijdte en Detail Oostermoer (m.e.r.) 6, 7 februari 2012Informatiebijeenkomsten initiatiefnemers en EZ in Zuidlaren en Nooitgedacht 13 maart 2012Vaststelling Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte 27, 29 maart 2012Informatiebijeenkomsten provincie en gemeenten in Valthermond en Annen 13

Chronologie 13, januari 2013Afspraak Rijk – IPO: 6000 MW op land, Drenthe 285,5 19 april 2013Terinzagelegging SvWOL 23 juni 2013Vaststelling Gebiedsvisie Windenergie Drenthe 6 september 2013Energieakkoord (SER) tussen overheid, werkgevers, vakbeweging, milieuorganisaties, financiële instellingen 20 december 2013Brief minister: Mondengebied ,5 MW, Gebiedsvisie zal worden betrokken bij rijksinpassingsplan 28 maart 2014Vaststelling SvWOL 25 maart 2014Advies College van Rijksadviseurs: geen opstelling parallel aan Nieuwediep 2 juli 2014Actualisatie prov omgevingsvisie: ,5 MW (50-62 turbines) 14

Chronologie 14, 15, 16 11, 17 september 2014 Informatiebijeenkomsten EZ en initiatiefnemers in Bareveld en Tweede Exloërmond 24 september 2014Vaststelling Regieplan Windenergie Drenthe: Emmen 95,5, Coevorden 40, A&H en B-O 150 MW (samen 285,5 MW) 9 december 2014Uitkomst draagvlakonderzoek: bijna 80% tegen 3 september 2015Motie A. de Vries, , nr. 57, verzoek aan de minister om serieus naar zienswijzen mbt Drouwenermond te kijken 11 september - 22 oktober 2015 Vooroverleg Bro / Wro voorontwerp rijksinpassingsplan en MER 5 december 2015Uitkomst verkenning gebiedscoördinator: geen draagvlak 4 maart 2016Terinzagelegging ontwerp-inpassingsplan 21 maart – 8 april 2016 (‘Barcode’)keukentafelgesprekken VervolgNajaar besluit uitspraak ABRvS. Evt correcties. Bouwen. 15

Omwonenden buiten spel  Geen inbreng van bewoners o Van begin (aanwijzing door provincie, Energieakkoord) o Tot eind (invulling door Rijk) o ‘Het is voor de bewoners even slikken’  Wel informatiebijeenkomsten o ‘De windturbines komen er’ o Geen concretisering verdeling lusten en lasten  Geen aandacht voor alternatieven (solar) o 6000 MW wind op land moet en zal 16

Omwonenden buiten spel  Onduidelijke informele bijeenkomsten  Uov-procedure pleegt vrijwel niets op te leveren  Inspraak‘wet’: aan het begin veel speelruimte voor, maar weinig input vd bewoners; aan het eind weinig speelruimte voor, maar veel input vd bewoners  In de Drentse casus maakt het niets uit, want de kernbeslissingen staan van meet af aan vast: o Wind op land, in de Vk, en gezien het aantal MW liggen de locaties ongeveer vast (hoezo ‘zoekgebied’?) 17

Gemeenten buiten spel  Late aanwijzing B-O en A&H; Stadskanaal (andere provincie) overvallen o Schending van Code Interbestuurlijke Verhoudingen  Gemeenten moeten juridisch op civielrechtelijke procedures terugvallen (6:3, Chw) o Chw: ‘Want overheden gaan fatsoenlijk met elkaar om’ 18

Onduidelijke rol provincie  Onverhoedse aanwijzing regio  Buigt mee met minister  Maakt zich niet sterk voor eigen bevoegdheid 19

Ruim baan voor initiatiefnemers en projectontwikkelaars  Meteen RCR-claim bij EZ o ‘Schaarse vergunningen’ o Met EZ beter zaken te doen dan met regio  Grondposities bepalend o ‘Eigendomsplanologie’ 20

Initiatiefnemers en projectontwikkelaars  Grote financiële belangen / bedrijfsvoering o Subsidies o Duurzaamheidslabel  Verdeeldheid / concurrentie tussen projecten (met gevolgen voor aanzien landschap) 21

Doorzettingsmacht minister  Geen volwaardig debat (‘BMD’) over duurzame energie o Begin april 2016 herstelpoging  Energieakkoord heilig  Ziet initiatiefnemers als bondgenoten  Gebruik van RCR  Nul flexibiliteit o Wel op valreep aandacht voor Lofar (dreiging schadeclaim) 22

Analyse en conclusie 23

Juridisch  Europa dwing niet tot 6000 MW wind op land o Flexibiliteit tav doelbereiking dus mogelijk  Schending Energieakkoord o Onvoldoende aandacht voor acceptatie (‘Elverding’-aanpak)  Is de minister wel bevoegd? o 3 projecten o Visuele benadering: evt verschillende typen turbines o Schending subsidiariteitsbeginsel o Evt afzonderlijk besluit ‘nationaal ruimtelijk beleid’: beoordelingsvrijheid 24

Juridisch in de kern  Schending Code Interbestuurlijke verhoudingen  Onbehoorlijke aanpassing na terinzagelegging POP  Milieu (Activiteitenbesluit): scherpe normen  RO: discretionair (zwakheden RIP: Lofar en Nieuwediep) → Juridisch valt er weinig te halen 25

Juridisch aan de randen  Daling WOZ  Weinig nadeelcompensatie  Schaduwschade  Schaarse vergunningen o Melding 9b(3) Elektriciteitswet 1998 en transparantiebeginsel  Handhaving huidige geluidsnormen: gemiddelden o Wijziging (terug naar oud stelsel)? 26

Juridisch vs politiek en bestuur  Juridisch interessante vragen.  Iha : hoe groter het project, hoe minder er bij de rechter te halen valt  “Onprettig ≠ onwettig”  “Onfatsoenlijk”, “achterbaks”, “dom” ≠ onrechtmatig 27

Beleidstheorie Omgevingswet  Burgerschap en burgerparticipatie  Minder regels, meer samenwerking  Neo-liberale aanpak: terugtred overheid  Vertrouwen o Vooral in de initiatiefnemers (mvt, p 7) o Zij daarom zelf verantwoordelijk voor draagvlak  Drentse casus spreekt deze theorie tegen o Profit, planet, people-benadering o Het hemd is nader dan de rok: ‘It’s about the money, stupid!’ o Dus meer overheidsregie nodig o Maar ook dan kan de burger worden vergeten! 28