Actualiteiten Europees bestuursrecht R. Ortlep Universitair docent Universiteit Utrecht, Faculteit Recht, Economie, Bestuur en Organisatie

Thema’s van vandaag I.Inleiding en Verdrag van Lissabon II.Doorwerking en aansprakelijkheid III.Beginselen en procesrecht IV.Toepassingen en knelpunten in de Nederlandse jurisprudentie

Inleiding en Verdrag van Lissabon

 ‘Europa. Best Belangrijk’  Verdrag van Lissabon 1 december 2009 Wijzigingen aangebracht in de twee basisverdragen van de Europese Unie -Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) -Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

Inleiding en Verdrag van Lissabon Europese Unie is in de plaats getreden van de Europese Gemeenschap (artikel 1 VEU) Verdwijnen van de pijlerstructuur Consequent gesproken van EU-recht dan wel Unierecht Toetreden van de Europese Unie tot het EVRM (artikel 6 tweede lid VEU)

Inleiding en Verdrag van Lissabon  Handvest van de grondrechten van de Europese Unie Juridische status -Primair EU-recht -Voorrang op secundair EU-recht en nationaal recht -Rechtstreekse werking (mits onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig) -EU-rechtconforme uitleg

Inleiding en Verdrag van Lissabon Toepassingsbereik (artikel 51) -Alle instellingen, organen en instanties van de Unie -Lidstaten wanneer zij optreden binnen ‘het toepassingsgebied’ van het Unierecht Verhouding tot het EVRM (artikel 52 lid 3) -Niet minder, wel meer-principe

Inleiding en Verdrag van Lissabon Meerwaarde ten opzichte van het EVRM -Rekening gehouden met – technologische – ontwikkelingen -Artikel 47: recht op effectieve rechtsbescherming niet beperkt tot geschillen betreffende burgerlijke rechten of tot strafrechtelijke vervolging

Doorwerking en aansprakelijkheid

 Doorwerking: niet alleen een lidstaat maar ook alle nationale met overheidsgezag beklede instanties hebben op grond van het beginsel van loyale samenwerking als taak om zorg te dragen voor de doorwerking van het EU-recht en te garanderen dat de voorrang en de volle werking van dat recht gerealiseerd worden

Doorwerking en aansprakelijkheid Twee instrumenten: rechtstreekse werking en EU-rechtconforme uitleg Het instrument van rechtstreekse werking komt pas aan de orde als EU-rechtconforme uitleg niet mogelijk is (ABRvS 25 maart 2011, /1/V3)

Doorwerking en aansprakelijkheid  Rechtstreekse werking Definitie: in algemene zin wordt er van rechtstreekse (verticale) werking gesproken wanneer een Unierechtelijke rechtsregel door een justitiabele in de nationale rechtsorde kan worden ingeroepen en daarmee een gehouden- heid in rechte bestaat om deze toe te passen

Doorwerking en aansprakelijkheid Een Unierechtelijke rechtsregel leent zich voor rechtstreekse werking indien hij naar zijn inhoud voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is -De Verdragen -Besluit (artikel 288 VWEU) -Verordening (artikel 288 VWEU) N.B. Omzetting van een verordening in een nationale wet is niet nodig en zelfs niet toegestaan (ABRvS 9 februari 2011, /1/H2; CBB 18 februari 2009, LJN: BI0278)

Doorwerking en aansprakelijkheid -Richtlijn (artikel 288 VWEU) Niet (tijdig) of incorrect in het nationale recht is omgezet, of wanneer de richtlijn weliswaar correct in het nationale recht is omgezet maar de nationale uitvoeringsmaatregelen niet (correct) worden toegepast, dat wil zeggen het met de richtlijn beoogde resultaat niet (correct) wordt bereikt (HvJ 11 juli 2002, Marks & Spencer, C-62/00)

Doorwerking en aansprakelijkheid Pas ná de omzettingstermijn (HvJ 17 januari 2008, Navarro, C-246/06) Evenwel Inter-environnementregel (HvJ 23 april 2009, Angelidaki, gevoegde zaken C-378/07 tot en met C-380/07; ABRvS 8 april 2009, /1/M2; ABRvS 29 april 2009, /1/M1)

Doorwerking en aansprakelijkheid Grenzen rechtstreekse werking -Verbod van horizontale werking -Verbod van omgekeerde verticale werking Relativering in driehoeksverhoudingen (HvJ 7 januari 2004, Wells, C-201/02) Geen ambtshalve toepassing rechtstreekse werking door bestuursorgaan (ABRvS 7 december 2005, AB 2006, 67)

Doorwerking en aansprakelijkheid Grenzen rechtstreekse werking niet alleen voor richtlijnen; uitbreiding tot besluiten (HvJ 7 juni 2007, Carp, C-80/06)

Doorwerking en aansprakelijkheid  EU-rechtconforme uitleg Definitie: de plicht om nationaal recht, ongeacht of het gaat om nationaal recht dat van eerdere of latere datum is, zo veel mogelijk verzoenend te interpreteren met de bewoordingen en het doel van een Unierechtelijke rechtsregel

Doorwerking en aansprakelijkheid Ongeacht of een Unierechtelijke rechtsregel zich leent voor rechtstreekse werking Mogelijkheden grammaticale interpretatie in beginsel boven wetshistorische interpretatie (HR 10 augustus 2007, AB 2007, 291) Geen verplichting tot richtlijnconforme uitleg wanneer een richtlijn nog niet is omgezet en de omzettingstermijn nog niet is verstreken (HvJ 4 juli 2006, Adeneler, C- 212/04)

Doorwerking en aansprakelijkheid Grenzen EU-rechtconforme uitleg: rechtszekerheidsbeginsel -Richtlijnconforme uitleg van een delictsomschrijving geeft onvoldoende grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete (ABRvS 4 maart 2009, AB 2009, 156) -Geen uitbreiding verbodsbepaling plus vergunningsplicht (ABRvS 28 februari 2007, AB 2007, 183) -Verbod van contra-legemwerking

Doorwerking en aansprakelijkheid  Voorrang Conflictregel: bestaat er een conflict tussen nationaal recht en EU-recht dan dienen alle nationale met overheidsgezag beklede instanties de voorrang van het laatstgenoemde recht te waarborgen (HvJ 8 september 2010, Winner Wetten, C-409/06) -EU-rechtconforme uitleg -I.c.m. rechtstreekse werking: buiten toepassing laten

Doorwerking en aansprakelijkheid  Beginsel van nationale procedurele autonomie Definitie: de wijze waarop het EU-recht ten uitvoer wordt gelegd is, bij een gebrek aan een Unierechtelijke regeling dienaangaande, een zaak van de rechtsorde van de lidstaten

Doorwerking en aansprakelijkheid Evenwel minimumvereisten: Gelijkwaardigheidsbeginsel Effectiviteitsbeginsel - Belangenafweging: procedurele rule-of-reason- toets Nationale plicht = Unierechtelijke plicht Nationale bevoegdheid = Unierechtelijke plicht

Doorwerking en aansprakelijkheid Beginsel van effectieve rechtsbescherming (artikel 47 Handvest) -Heffen van griffierecht (CRvB 13 oktober 2010, AB 2011, 44) -Actieplan luchtkwaliteit (ABRvS 31 maart 2010, zaaknr /1/M1; ABRvS 4 augustus 2010, AB 2011, 43)

Doorwerking en aansprakelijkheid  Voorrang versus beginsel van nationale procedurele autonomie Voorrang: conflictregel Beginsel van nationale procedurele autonomie: geen conflictregel, maar meer om het feit dat het EU-recht ten uitvoer moet worden gelegd met behulp van de nationale rechtsregels Directe en indirecte botsing

Doorwerking en aansprakelijkheid Bij een directe botsing gaat het om een situatie waarbij het EU recht en het nationale recht ten aanzien van hetzelfde feitencomplex elk een eigen met elkaar strijdige rechtsregel hebben HvJ 29 april 1999, Ciola, C-224/97; HvJ 18 juli 2007, Lucchini, C-119/05)

Doorwerking en aansprakelijkheid Bij een indirecte botsing gaat het niet om een situatie waarbij het EU-recht en het nationale recht ten aanzien van hetzelfde feitencomplex elk een eigen met elkaar strijdige rechtsregel hebben, maar om een situatie waarbij desondanks het nationale recht de effectieve doorwerking van het EU-recht in de nationale rechtsorde beperkt (HvJ 13 januari 2004, Kühne & Heitz, C-453/00; HvJ 19 september 2006, i-21 en Arcor, gevoegde zaken C- 392/04 en C-422/04)

Doorwerking en aansprakelijkheid  Aansprakelijkheid Euro-remedie: inherent aan het stelsel van de Verdragen (HvJ 25 november 2010, Fuß, C-429/09)

Doorwerking en aansprakelijkheid De mogelijkheid om schadevergoeding te verkrijgen wanneer een lidstaat in strijd handelt met een rechtsregel van het EU-recht is ongeacht: - welke nationale met overheidsgezag beklede instantie een dergelijk handelen heeft verricht - of deze rechtsregel zich leent voor rechtstreekse werking

Doorwerking en aansprakelijkheid Beginsel van nationale procedurele autonomie -Bevoegdheidsverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter niet in strijd met EU-recht (HR 24 januari 2003, AB 2003, 120; CBB 9 maart 2005, LJN: AT2712; ABRvS 26 januari 2011, AB 2011, 61) Vanuit EU-recht nadruk op schadebeperking (HvJ 24 maart 2009, Danske Slagterier, C-445/06, HvJ 25 november 2010, Fuß, C-429/09)

Doorwerking en aansprakelijkheid Drie criteria: -de geschonden Unierechtelijke rechtsregel moet ertoe strekken een justitiabele rechten toe te kennen; -de schending moet voldoende gekwalificeerd zijn, en -er moet een rechtstreeks causaal verband bestaan tussen deze schending en de door een justitiabele geleden schade

Doorwerking en aansprakelijkheid Specifiek voor rechterlijk optreden (HvJ 30 september 2003, Köbler, C-224/01): de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de vraag of de schending opzettelijk is begaan, de al dan niet verschoonbaarheid van de rechtsdwaling, het eventueel door een gemeenschapsinstelling ingenomen standpunt en de schending door de betrokken rechter van zijn verplichting om op grond van artikel 267 VWEU, een prejudiciële vraag te stellen

Doorwerking en aansprakelijkheid Lidstaten mogen een burgervriendelijker systeem hanteren -Besluiten: burgervriendelijk systeem -Rechtspraak: minder burgervriendelijk systeem

Beginselen en procesrecht

 Legaliteitsbeginsel: EU-recht als bevoegdheidsgrondslag? Antwoord volgt niet uit het Unierecht: HvJ 13 maart 2008, Cedris, gevoegde zaken C- 383/06 tot en met C-385/06: ‘dat artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88 voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting schept om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen.’

Beginselen en procesrecht Antwoord volgt uit het Nederlands recht: Verordening - Aangemerkt als wettelijk voorschrift/wet in materiële zin (CBB 24 september 2008, AB 2008, 374) - Gelijkgesteld met een wet in formele zin (CBB 20 juli 2010, LJN: BN5472; Rb. Haarlem 28 April 2009, NTFR 2009/1598)

Beginselen en procesrecht -Grondslag om een besluit te nemen (Vzr. CBB 28 augustus 2008, AB 2008, 344; CBB 22 maart 2011, LJN: BP9337) -Evenwel probleem dat in een verordening niet is bepaald welk bestuursorgaan bevoegd is om haar uit te voeren (CBB 22 december 2009, AB 2010, 74)

Beginselen en procesrecht Verdragen Richtlijn, nee: geen uitbreiding verbodsbepaling plus vergunningsplicht (ABRvS 4 mei 2011, /1/R2; ABRvS 21 juli 2010, JM 2010/98; ABRvS 28 februari 2007, AB 2007, 183) Besluit (van algemene strekking), nee: CBB 18 september 2008, AB 2008, 359

Beginselen en procesrecht  Vertrouwensbeginsel Verschillen Unierechtelijk vertrouwensbeginsel -Uitgangspunt dat van een deskundigheid sprake is; in de zin van een professionele marktdeelnemer (HvJ 17 maart 2011, AJD Tuna, C- 221/09; HR 10 augustus 2007, AB 2007, 388) -Verbod op contra-legemwerking (HvJ 7 april 2011, Sony Supply Chain Solutions, C-153/10; CBB 11 maart 2011, LJN: BP7671)

Beginselen en procesrecht Directe en indirecte toepassing Bij directe toepassing is de Unierechtelijke plicht tot terugvordering in een verordening geheel uitgewerkt Bij indirecte toepassing is de Unierechtelijke plicht tot terugvordering in een verordening niet of niet geheel uitgewerkt

Beginselen en procesrecht Staatssteun: indirecte toepassing -Bijna geen ruimte voor een belangenafweging -Uitgaan van een professionele marktdeelnemer die te goeder trouw dient te zijn ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 208; ABRvS 11 januari 2006, JB 2006/54

Beginselen en procesrecht Unierechtelijke steun: indirecte toepassing -Uitgaan van een professionele marktdeelnemer die te goeder trouw dient te zijn N.B. HvJ 13 maart 2008, Cedris, gevoegde zaken C-383/06 tot en met C-385/06 Naar het oordeel van de ABRvS geen ruimte meer voor het nationale vertrouwensbeginsel (ABRvS 24 december 2008, AB 2009, 96; ABRvS 24 december 2008, JB 2009/53)

Beginselen en procesrecht Unierechtelijke landbouwsteun -Geen ruimte voor een belangenafweging -Gelet op de voorrangsregel geen beperkende werking van het nationale recht CBB 23 april 2007, AB 2007, 247; CBB 20 september 2007, AB 2007, 361; CBB 8 juli 2009, LJN: BJ6462

Beginselen en procesrecht  Bezwaar- en beroepstermijn Beginsel van nationale procedurele autonomie met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en effectiviteitsbeginsel Geen strijd: HvJ 24 maart 2009, Danske Slagterier, C-445/06; HvJ 6 oktober 2009, Asturcom Telecomunicaciones, C-40/08; HvJ 27 oktober 2009, Pontin, C-63/08

Beginselen en procesrecht Zes weken ex artikel 6:7 Awb is redelijk, te meer daar er de mogelijkheid bestaat om pro forma bezwaar en/of beroep in te stellen (HR 18 februari 2005 AB 2005, 119; HR 5 oktober 2007, AB 2008, 1) N.B. Artikel 1.6 tweede lid Crisis- en herstelwet (ABRvS 17 november 2010, AB 2011, 42)

Beginselen en procesrecht  Ambtshalve toepassing EU-recht door bestuursrechter Beginsel van nationale procedurele autonomie met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en effectiviteitsbeginsel Nationale plicht = Unierechtelijke plicht Nationale bevoegdheid = Unierechtelijke plicht

Beginselen en procesrecht  Ambtshalve toetsing EU-recht door bestuursrechter HvJ 7 juni 2007, Van der Weerd, gevoegde zaken C- 222/05-C-225/05; ABRvS 26 januari 2011, AB 2011, 83 In beginsel geen Unierechtelijke plicht Nationale plicht = Unierechtelijke plicht: bepalingen van openbare orde

Beginselen en procesrecht In bepaalde gevallen volgt uit het Unierecht zelf dat aan EU-bepalingen ambtshalve moet worden getoetst Richtlijn 93/13/EEG, betreffende oneerlijke bedingen in consumenten-overeenkomsten; Richtlijn 87/102/EEG, betreffende consumentenkrediet HvJ 26 oktober 2006, Mostaza Claro, C-168/05; HvJ 4 oktober 2007, Rampion & Godard, C-429/05; HvJ 6 oktober 2009, Asturcom, C-40/08; HvJ 9 november 2010, VB Pénzügyi Lízing, C-137/08

Beginselen en procesrecht  Ambtshalve aanvulling EU-recht door bestuursrechter Nationale plicht = Unierechtelijke plicht: binnen omvang van het geding ambtshalve vast te stellen welk recht van toepassing is, zo ook EU-recht (ABRvS 22 juli 2009, /1/H3; ABRvS 21 juni 2006, AB 2006, 339).

Beginselen en procesrecht  Grondenfuik hoger beroep ABRvS Grondenfuik in hoger beroep bij de ABRvS ook bij EU-recht (ABRvS 10 juni 2009, /1/H1; ABRvS 21 juni 2006, AB 2006, 339)

Beginselen en procesrecht  Doorbreking onaantastbaarheid besluiten en rechterlijke uitspraken Beginsel van nationale procedurele autonomie met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en effectiviteitsbeginsel Nationale plicht = Unierechtelijke plicht Nationale bevoegdheid = Unierechtelijke plicht

Beginselen en procesrecht  Doorbreking onaantastbaarheid besluiten Nationale heroverwegingsbevoegdheid = Unierechtelijke heroverwegingsplicht

Beginselen en procesrecht HvJ 13 januari 2004, Kühne & Heitz, C-453/00 -Het bestuursorgaan is naar nationaal recht bevoegd om op zijn in rechte onaantastbare beschikking terug te komen; -die beschikking is stabiel geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor een gewoon rechtsmiddel; -voormelde uitspraak berust, gelet op latere rechtspraak van het Hof, op een onjuiste uitleg van het EU-recht, gegeven zonder dat het Hof overeenkomstig artikel 267 VWEU is verzocht om een prejudiciële beslissing, en -een betrokkene heeft zich tot het bestuursorgaan gewend onmiddellijk na van die rechtspraak kennis te hebben genomen

Beginselen en procesrecht Novum in de zin van artikel 4:6 Awb: Gerechtshof Amsterdam 12 juni 2007, AB 2008, 21; CBB 22 september 2004, AB 2004, 371 Nationale aantastingsplicht = Unierechtelijke aantastingsplicht HvJ 19 september 2006, i-21 en Arcor, gevoegde zaken C-392/04 en C-422/04

Beginselen en procesrecht  Doorbreking onaantastbaarheid rechterlijke uitspraken HvJ 16 maart 2006, Kapferer, C-234/04 Slag om de arm gehouden of de vier cumulatieve voorwaarden uit het Kühne & Heitz-arrest van toepassing zijn

Beginselen en procesrecht Nationale aantastingsplicht = Unierechtelijke aantastingsplicht Naar Nederlands recht geen bevoegdheid en geen plicht (CRvB 8 januari 2009, LJN: BH0285; CRvB 17 november 2006, AB 2007, 57; ABRvS 27 oktober 2004, AB 2004, 427)

Afsluiting