Lokale autonomie en interbestuurlijk toezicht Mr. R.j.m.h. (Rob) de greef

Uitgangspunten europees handvest inzake lokale autonomie (EHLA) “Overwegende dat de lokale autoriteiten één van de belangrijkste grondslagen van elk democratisch regime zijn; […] Zich ervan bewust dat de bescherming en versterking van lokale autonomie in de verschillende Europese landen een belangrijke bijdrage levert tot het ontstaan van een Europa gebaseerd op de beginselen van democratie en decentralisatie van de macht; Verklarend dat dit het bestaan van lokale autoriteiten noodzakelijk maakt die beschikken over op democratische wijze tot stand gekomen besluitvormende organen, die in hoge mate autonoom zijn met betrekking tot hun bevoegdheden, de wijze waarop deze bevoegdheden worden uitgeoefend en de financiën die voor deze uitoefening vereist zijn” 2

Uitgangspunten europees handvest inzake lokale autonomie (EHLA) Artikel 4 EHLA: Reikwijdte lokale autonomie […] 2. De lokale autoriteiten bezitten, binnen de grenzen van de wet, volledige vrijheid van handelen ten einde hun bevoegdheden uit te oefenen met betrekking tot elke zaak die niet aan hun bevoegdheid is onttrokken of aan enige andere autoriteit is toegewezen. 4. Bevoegdheden die aan lokale autoriteiten zijn toegekend dienen in de regel volledig en uitsluitend te zijn. Zij mogen niet worden aangetast of beperkt door een andere, centrale of regionale, autoriteit, behalve voor zover bij of krachtens de wet is bepaald. 3

Toezicht moet (grond)wettelijke basis hebben Artikel 8 lid 1 EHLA Elk administratief toezicht op de lokale autoriteiten mag slechts worden uitgeoefend overeenkomstig de procedures en in de gevallen, waarin door de grondwet of de wet is voorzien. Artikel 132 Grondwet: Kader toezicht 2. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Algemene grondslag in artikel 132 lid 2 Grondwet (vgl. art. 10:26 en 10:34 Awb) 4. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden bij koninklijk besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang. 4

Evenredigheidsbeginsel Artikel 8 lid 3 EHLA Administratief toezicht op lokale autoriteiten dient zodanig te worden uitgeoefend dat er sprake is van evenredigheid tussen de interventie van de toezichthoudende autoriteit en de belangen die deze beoogt te dienen. Artikel 3:4 Awb 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. vgl. art. 10:36 (gedeeltelijke vernietiging) en art. 10:42 lid 2 (in stand laten rechtsgevolgen) Awb. 5

Toetsingsgronden Artikel 8 lid 2 EHLA Elk administratief toezicht op de activiteiten van de lokale autoriteiten dient in de regel slechts gericht te zijn op het verzekeren van de naleving van de wet en de grondwettelijke beginselen. […] Vgl. strijd met het recht (art. 132 lid 4 Grondwet en art. 10:35 Awb); constitutionele bevoegdheidsverdeling als toetsingskader (Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75) […] Administratief toezicht mag echter met betrekking tot doelmatigheid door hogere autoriteiten uitgeoefend worden inzake taken waarvan de uitoefening aan de lokale autoriteiten is gedelegeerd. Vgl. strijd met het algemeen belang (art. 132 lid 4 Grondwet en art. 10:35 Awb) >> vooral toetsing aan rijksbeleid en innerlijke beoordeling van de regeling 6

Nederlands voorbehoud Voorbehoud bij artikel 8 lid 2 EHLA, omdat Ook bij autonome bevoegdheden in sommige gevallen preventief toezicht bestaat (zie bijv. art. 160 lid 2 Gemeentewet), waarbij beleidstoetsing ook tot de mogelijkheden behoort Ook het repressieve toezicht, met name het algemene vernietigingsrecht, op autonome bevoegdheden ziet en de Grondwet het expliciet mogelijk maakt aan het algemeen belang te toetsen. (Kamerstukken II 1987/88, 20 568, nr. 1, p. 6) 7

Privatisering Schiphol (KB 20 november 2006, Stb 2006, nr. 615) Vernietiging van de niet-schriftelijke beslissing van het college van Amsterdam tot het niet instemmen met het voorstel tot wijziging van de statuten van de N.V. Luchthaven Schiphol, teneinde privatisering mogelijk te maken In strijd met het algemeen belang omdat dit het rijksbeleid doorkruist Uitoefenen privaatrechtelijke bevoegdheden door gemeente behoort tot de autonome bevoegdheden (vgl. art. 4 EHLA) Ingetrokken bij KB 7 mei 2007, Stb. 2007, nr. 190 8

Landsbanki II (KB 10 november 2008, Stb. 2008, nr. 443) Vernietiging besluiten tot het voeren van een rechtsgeding met als oogmerk het behalen van een titel teneinde de gelden waarop in Noorwegen conservatoir beslag is gelegd, te kunnen executeren [...] In strijd met het algemeen belang omdat deze procedures het onmogelijk maken dat een overeenkomst met de IJslandse staat wordt gesloten teneinde spaargeld van individuele spaarders terug te krijgen. ‘Procesbevoegdheid’ is autonome bevoegdheid (vgl. 160 lid 1 onder f Gemeentewet; vgl. ook art. 4 EHLA) ABRvS 22 april 2009, LJN BI1842 Geen zorgvuldige belangenafweging, inbreuk op rechtszekerheid decentrale overheden en op rechtsgang 9

Wet revitalisering generiek toezicht Artikel 271a Provinciewet (vgl. art. 278a Gemeentewet) […] 2. Indien, gelet op het koninklijk besluit, het provinciebestuur bij de toepassing van artikel 274 niet over beleidsvrijheid beschikt, kan het koninklijk besluit bepalen dat het in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 3. In het koninklijk besluit kan worden bepaald dat ter zake van het vernietigde besluit geen nieuw besluit wordt genomen. 4. In het koninklijk besluit kan het provinciebestuur een aanwijzing worden gegeven over de uitvoering van het koninklijk besluit. De artikelen 121 tot en met 121g zijn van overeenkomstige toepassing ingeval de aanwijzing niet wordt opgevolgd. In strijd met artikel 4 EHLA? 10

Wet revitalisering generiek toezicht Artikel 268 Provinciewet (vgl. art. 275 Gemeentewet) In het koninklijk besluit kan voor de duur van de schorsing een voorziening worden getroffen Vgl. KB 7 december 2005, Stb. 2005, nr. 634 (Detentiecentrum Schiphol-Oost) 11

Rechterlijke controle Artikel 11 EHLA De lokale autoriteiten hebben het recht rechtsmiddelen aan te wenden ten einde de zelfstandige uitoefening van hun bevoegdheden te verzekeren alsmede de eerbiediging van die beginselen van lokale autonomie die zijn vastgelegd in de grondwet of de interne wetgeving. HR 5 februari 1993, Gst. 1993-6974, 5 (Rotterdams welzijnsconvenant) Beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak door belanghebbende tegen koninklijk vernietigingsbesluit is mogelijk (art. 281a Gemeentewet en art. 274a Provinciewet) Voor rechtsbescherming tegen schorsingsbesluiten is de burgerlijke rechter restrechter (Hof ‘s-Gravenhage 23 december 2005, Gst. 2006/57 (Detentiecentrum Schiphol-Oost) 12

Rechterlijke Toetsing aan het EHLA Rechters toetsen niet rechtstreeks aan het EHLA tot op heden, nu de bepalingen niet een ieder verbindend zijn Hof ‘s-Gravenhage 8 maart 2001, Gst. 2001-7145, 5 (Herindeling Weerselo): artikel 5 EHLA is niet voldoende concreet Rb. ‘s-Gravenhage 18 april 2007, Gst. 2007/115 (OZB): artikel 9 lid 3 EHLA is te algemeen geformuleerd; tot toetsing is slechts de wetgever bevoegd Bevestigd door Hof ‘s-Gravenhage 10 juli 2008, zaak 105.006.799/01; niet gepubliceerd 13

Rechterlijke Toetsing aan het EHLA Raad van State: “De regels die dit Handvest geeft voor de behartiging en eerbiediging van lokale autonomie, behoren niet tot de categorie ”een ieder verbindend”, zodat artikel 93 van de Grondwet niet van toepassing is. Dit betekent onder meer dat gemeentebesturen niet de mogelijkheid hebben een vermeende schending van dit verdrag aan de rechter voor te leggen. Het Handvest kan echter wel worden gezien als een onderdeel van de bindende spelregels voor de verhouding tussen de verschillende overheden. […]” Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen, p. 24 14

Lokale autonomie en interbestuurlijk toezicht Stellingen

Stelling 1 Doelmatigheidstoetsing mag bij autonome bevoegdheden geen rol spelen Verbindend worden art. 8 lid 2 EHLA Ook in relatie tot Wet revitalisering generiek toezicht Geen hiërarchische verhoudingen tussen de verschillende overheden (‘medeoverheden’) Geen echte autonomie als inbreuk mogelijk is (vgl. art. 4 lid 2 EHLA) 16

Stelling 2 Rechterlijke toetsing aan het algemeen belang moet niet langer terughoudend zijn Volle bescherming autonome ruimte (art. 11 EHLA) Geen echte autonomie als inbreuk mogelijk is (vgl. art. 4 lid 2 EHLA) Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat de terughoudende toetsing wel degelijk betekent dat er iets getoetst moet worden (Landsbanki zaken, maar ook al bij Provinciale Milieuverordening Limburg) 17

Stelling 3 De Wet revitalisering generiek toezicht maakt een verder gaande inbreuk op het uitgangspunt dat niet teveel wordt ingegrepen in de lokale autonomie (art. 4 lid 2 en 4 EHLA) Toezicht moet evenredig zijn (art. 8 lid 1 EHLA) Geen doelmatigheidstoetsing bij autonomie (art. 8 lid 2 EHLA) Niet zelf in de zaak voorzien door Kroon bij autonome ruimte (art. 4 lid 4 EHLA) 18