Kerninstrument Programma in de beleidscyclus

Presentatie over: "Kerninstrument Programma in de beleidscyclus"— Transcript van de presentatie:

1 Kerninstrument Programma in de beleidscyclus
Basispresentatie met noties Versie juli 2018 juli 2018 Eventuele voettekst

2 Inleiding juli 2018

3 Wat is het programma? Samen met de Omgevingsvisie zijn programma’s de belangrijkste instrumenten voor beleidsontwikkeling (in beleidscyclus Omgevingswet) Bevat een uitwerking van het beleid voor ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving en/of Bevat maatregelen om aan omgevingswaarden te voldoen en/of Bevat maatregelen om een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken (art 3.5 Ow) Met de omschrijving van de inhoud van een programma in deze bepaling wordt de plaats in de beleidscyclus (de omgevingsvisie als strategisch beleidsinstrument en de uitwerking daarvan in programma’s) in het wetsvoorstel verder verduidelijkt (zie ook het algemeen deel van de memorie van toelichting). De verschillende categorieën programma’s in deze afdeling hebben gemeen dat zij maatregelen bevatten om op een actieve wijze aan omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Zij geven op die manier uitwerking aan artikel 3.4. Met «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» worden die doelstellingen bedoeld die door de bestuursorganen die zijn belast met taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, worden bepaald. Deze doelstellingen worden gesteld ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, zoals geformuleerd in artikel 1.3. Een programma kan doelstellingen bevatten voor een of meer aspecten van de fysieke leefomgeving. Het gaat hierbij ook om structuurvisies voor specifieke sectoren of gebiedsuitwerkingen die nu op grond van de Wro worden vastgesteld (zoals de aspect-structuurvisie van artikel 2.1, tweede lid, artikel 2.2, tweede lid, of artikel 2.3, tweede lid, Wro). Gemeenteraden zullen met het oog daarop bijvoorbeeld een programma kunnen opstellen, waarin het gebiedsgerichte beleid voor een deelgebied is uitgewerkt. Om deze functie van een programma te verduidelijken, is aangegeven dat het programma ook het te voeren beleid voor of de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving kan bevatten. Een programma hoeft niet alleen te zien op het bereiken van één onderdeel van de fysieke leefomgeving, één omgevingswaarde of één beleidsdoelstelling: een combinatie daarvan is desgewenst mogelijk. De maatregelen moeten in dat geval uiteraard wel toereikend zijn om aan elk van de doelstellingen te voldoen. Te denken valt aan een programma dat ziet op het bereiken van omgevingswaarden en andere doelstellingen op het gebied van water en natuur, waarbij dezelfde (soorten) maatregelen kunnen worden ingezet voor het bereiken van beide doelstellingen. juli 2018 Eventuele voettekst

4 4 typen programma’s 1. Onverplichte programma’s 2a. Verplichte programma’s volgend uit EU regelgeving 2b. Verplichte programma’s bij dreigende overschrijding omgevingswaarde 3. Programma’s met programmatische aanpak De term 'programma' is een verzamelnaam voor alle plannen en andere documenten waarin uitvoering en uitwerking aan beleid betreffende de fysieke leefomgeving wordt gegeven. Hier is voor gekozen vanuit het verbeterdoel uniformering om per bestuurslaag te werken met dezelfde basis kerninstrumenten. Hierna volgt per type nadere uitleg De wet onderscheidt vier typen programma’s. ‘Onverplicht’ wil zeggen dat je het instrument uit eigen initiatief en behoefte inzet. Het instrument biedt daarmee flexibiliteit in de vormgeving en uitwerking van beleidsdoelen. Van de vier typen is dit de meest voorkomende vorm van het programma onder de Ow. Net als de andere typen programma’s kent ook het onverplichte programma een uitvoeringsplicht van de maatregelen die het bestuursorgaan vaststelt (algemene beginselen behoorlijk bestuur). Het vierde type “Programma met programmatische aanpak” is een bijzondere vorm van een programma, omdat je daarmee stuurt op het beheer van de gebruiksruimte. Programma’s met een programmatische aanpak kunnen op zowel verplichte als onverplichte programma’s worden toegepast. In één geval voorziet de Ow– in aansluiting op Europese verplichtingen – in juridische doorwerking van het ene instrument naar het andere binnen de cyclus. Als doelstellingen zijn uit te drukken in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen kunnen ze worden vastgelegd in omgevingswaarden. Een bestuursorgaan is verplicht om te monitoren of deze omgevingswaarden daadwerkelijk worden gehaald. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt of zal worden aan een omgevingswaarde, geldt een plicht om een programma vast te stellen. Het programma bevat dan de maatregelen die verzekeren dat blijvend aan omgevingswaarden wordt voldaan. juli 2018 Eventuele voettekst

5 Type ‘maatregelen’ in een programma
de inzet van communicatie- of informatie-instrumenten de inzet van financiële instrumenten, bijvoorbeeld gerichte inzet van overheidsinvesteringen of het beschikbaar stellen van subsidie het aanscherpen van bestaande omgevingsvergunningen afspraken met organisaties feitelijke/fysieke maatregelen … Voor de uitwerking van beleid vanuit de Omgevingsvisie zijn verschillende maatregelen denkbaar. Het is zeker niet zo dat alles naar juridische regels vertaald hoeft te worden in Omgevingsplan of –verordening of waterschapsverordening. Denk aan feitelijke maatregelen bv aanleggen damwand of afsluiting weg Het programma is het totaal pakket aan maatregelen en afspraken. Juridische maatregelen kun je wel aankondigen in een programma maar moeten in de daarvoor bestemde instrumenten vastgesteld worden. Denk aan omgevingswaarden en regels voor activiteiten. Ook koppeling met verplichte programma’s mogelijk. Bepaalde maatregelen kunnen dus meerdere doelen dienen! juli 2018 Eventuele voettekst

6 Juridische impact van programma’s
Het college van burgemeester en wethouders, het algemeen bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten en de Minister stellen programma’s vast (art 3.4 Ow) Zelfbindend voor bestuursorgaan dat het vaststelt 1 uitzondering: het waterschap houdt in zijn waterbeheerprogramma rekening met regionale waterprogramma van provincie. (EU richtlijnen) Voor de voorbereiding van een programma geldt afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (artikel Ow). Wel zienswijzen, geen beroep (artikel Ow i.c.m. artikel Ow) Motiveringsplicht participatie (art i.c.m. art 8.4 Omgevingsbesluit) Verschillende programma’s mogen procedureel en/of inhoudelijk gecombineerd worden (art 2.2 Ow) Bij en gezamenlijk op gesteld programma moeten alle betrokken bestuursorganen er aan commiteren. Bijv. in een brief bevestigen. In beginsel zijn programma’s zelfbindend. Programma’s met een programmatische aanpak werken wel door naar burgers & bedrijven. Tegen een programma staat in beginsel geen beroep open, omdat het programma alleen het bestuursorgaan zelf bindt en geen rechtsgevolgen heeft voor anderen. Maar als een programma wel specifieke rechtsgevolgen heeft, dan staat beroep open tegen die delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse grondslag geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het aspect, de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving waarop het programma ziet. Dit geldt bijvoorbeeld voor beheerplan Natura 2000-gebied voor zover dat vrijstelling verleent van het vergunningvereiste op het gebied van natuurNbr De Omgevingswet streeft naar vroegtijdige participatie van de omgeving bij de voorbereiding van beleids- besluitvorming. Art 2.2 Ow: gezamenlijke programma’s: Er zijn veel voorbeelden waar behoefte is aan een gezamenlijk besluit, van omgevingsvisie, programma, omgevingsverordening of omgevingsplan (bijvoorbeeld instructieregels voor waterschappen waarvan het beheergebied in meerdere provincies ligt, of gebiedsontwikkeling die op het grondgebied van meerdere gemeenten plaatsvindt). Het tweede lid voorziet in een mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening. Het gaat daarbij niet om (extra) besluiten over de uitoefening van bevoegdheden of taken, maar om het gezamenlijk nemen van één besluit of het gezamenlijk uitvoeren van één taak met betrekking tot het gemeenschappelijke grondgebied. Er vindt daarbij geen overdracht van bevoegdheid plaats. De voorgestelde regeling sluit aan op het toenemende belang van een integrale aanpak op meerdere bestuurlijke niveaus (co-actorschap) en neemt onduidelijkheid weg of gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening wel mogelijk is. De bevoegdheid tot het nemen van een gezamenlijk besluit of een gezamenlijke taakuitoefening is te onderscheiden van de mogelijkheden tot samenwerking en bevoegdheidsoverdracht waarin de Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet. De bevoegdheid uit dit artikellid onderscheidt zich van de samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen doordat het gaat om het gezamenlijk nemen van één besluit of het gezamenlijk uitoefenen van één taak. Daarnaast is er op grond van dit artikel ook geen sprake van overdracht van taken of bevoegdheden zoals dat op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen aan een openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan mogelijk is. Ook dient van deze mogelijkheid tot gezamenlijke besluitvorming of taakuitoefening onderscheiden te worden de mogelijkheid die artikel 2.8 aan de gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap en provinciale staten biedt tot delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten. Hierbij is wel sprake van overdracht van de bevoegdheid. juli 2018 Eventuele voettekst

7 Overgangsrecht Overgangsrecht voor verplichte én onverplichte programma’s via Invoeringswet Omgevingswet Verplichte programma’s die op grond van het oude recht zijn vastgesteld, blijven door overgangsrecht gelden onder de Omgevingswet. De verplichting om programma’s bij dreigende overschrijding omgevingswaarde vast te stellen ontstaat zodra uit de monitoringsresultaten blijkt dat niet voldaan wordt of dreigt niet voldaan te worden aan de omgevingswaarde. Dit geldt ook als die monitoringsresultaten nog onder het oude recht tot stand zijn gekomen. de Programmatische Aanpak Stikstof gecontinueerd zal worden onder de Omgevingswet. Het overgangsrecht hiervoor zal worden geregeld in de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet en dat aanvullingsbesluit. Onverplichte programma’s die in overeenstemming met het oude recht tot stand is gekomen, worden gelijkgesteld aan een programma als bedoeld in artikel 3.4 van de Omgevingswet. Deze gelijkstelling vindt steeds plaats als aan drie voorwaarden is voldaan. (art 4.11 Invoeringswet) Het overgangsrecht voor programma’s verschilt enigszins tussen de vier typen programma’s die in de Omgevingswet onderscheiden kunnen worden. Ten eerste kent de wet verplichte programma’s die in alle gevallen vereist zijn, omdat Europeesrechtelijke verplichtingen moeten worden nageleefd. Verplichte programma’s die op grond van het oude recht zijn vastgesteld, blijven door overgangsrecht gelden onder de Omgevingswet (zie bijvoorbeeld de artikelen 4.55 en 4.56 voor het nationaal waterplan respectievelijk het regionaal waterplan). De datum waarop vernieuwing nodig is, wordt voor de waterprogramma’s en de actieplannen geluid ook door het Europese recht bepaald. Ten tweede zijn er voorwaardelijke programma’s. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde, of dat dreigt te gebeuren, moet het verantwoordelijke bestuursorgaan een programma opstellen. Dit is in het bijzonder van belang voor luchtkwaliteit, omdat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit niet wordt gecontinueerd onder de Omgevingswet. Voor luchtkwaliteit stellen gemeenten programma’s vast, omdat nog alleen lokale overschrijdingen van de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit verwacht worden. De verplichting om deze programma’s vast te stellen ontstaat zodra uit de monitoringsresultaten blijkt dat niet voldaan wordt of dreigt niet voldaan te worden aan de omgevingswaarde. Dit geldt ook als die monitoringsresultaten nog onder het oude recht tot stand zijn gekomen. Ten derde zijn er vrijwillige programma’s. Vaak zijn vrijwillige programma’s nu buitenwettelijke figuren. De Wro biedt de mogelijkheid om naast de verplichte structuurvisie voor het hele grondgebied ook structuurvisies vast te stellen voor bijvoorbeeld een thema, project of gebied. Ook de Omgevingswet zal die mogelijkheid bieden, in de vorm van een programma. Er is geen noodzaak om voor deze vrijwillige programma’s en structuurvisies overgangsrecht vast te stellen. Er is immers geen wettelijke verplichting en – ook nu al – geen directe doorwerking naar derden. Het verlies aan juridische status wil niet zeggen dat het beleid in dergelijke documenten zijn betekenis verliest. Nog actuele onderdelen van bestaande documenten kunnen nog steeds gebruikt worden bij de onderbouwing van beleid of besluitvorming. Een bestuursorgaan kan in zijn eerste omgevingsvisie bepalen wat de betekenis voor de toekomst is van het beleid dat is opgenomen in bestaande structuurvisies voor een thema, project of gebied en andere vrijwillige beleidsdocumenten. Voor enkele structuurvisies zal via het overgangsrecht in het Invoeringsbesluit Omgevingswet worden voorzien in een overgangstermijn voor de looptijd van die visie. Tot slot zijn er de programma’s met programmatische aanpak. De Omgevingswet zelf vereist niet dat deze tot stand komen, maar ze kunnen worden ingesteld bij omgevingsplan, omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur. Voorzien is dat de Programmatische Aanpak Stikstof gecontinueerd zal worden onder de Omgevingswet. De regels om deze programmatische aanpak mogelijk te maken zullen via het voorgenomen Aanvullingsbesluit natuur worden ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het overgangsrecht hiervoor zal worden geregeld in de Aanvullingswet natuur Omgevingswet en dat aanvullingsbesluit. 60 Deze onderdelen zijn: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Artikel 4.11 (niet verplicht programma) In dit artikel wordt een programma dat in overeenstemming met het oude recht tot stand is gekomen, gelijkgesteld aan een programma als bedoeld in artikel 3.4 van de Omgevingswet. Deze gelijkstelling vindt steeds plaats als aan drie voorwaarden is voldaan. Allereerst moet een programma op of na 23 maart 2016 zijn vastgesteld (onderdeel a). 23 maart 2016 is de datum dat de Omgevingswet is ondertekend. Vanaf die datum kunnen bestuursorganen zich bij de vaststelling van beleidsdocumenten zoals structuurvisies voor thema’s of gebieden al richten op de komst van de Omgevingswet. Daarom is het gepast dat die beleidsdocumenten na inwerkingtreding hun wettelijke status behouden. Om gelijkgesteld te worden aan een programma als bedoeld in artikel 3.4 van de Omgevingswet moet een programma ook voldoen aan de procedurele en inhoudelijke vereisten van de Omgevingswet (onderdeel b). Tot de procedurele vereisten voor programma’s behoren de vereisten voor de milieueffectrapportage (mer) voor zover het gaat om een programma dat voldoet aan de voorwaarden van artikel van de Omgevingswet. In artikel wordt aangegeven voor welke plannen en programma’s een plan-mer moet worden uitgevoerd. Er geldt een plan-mer-plicht voor programma’s op grond van de Omgevingswet, als dat programma het kader vormt voor projecten die mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig zijn. Daarnaast is een programma plan-merplichtig als daarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt als bedoeld in de Wet natuurbescherming. Voor de vraag of de plan-merplicht geldt, is dus bepalend of het programma voldoet aan de hiervoor genoemde criteria voor de bepaling van de plan-merplicht. Voor een programma dat het kader vormt voor andere projecten (die niet mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig zijn), geldt een plan-mer-beoordelingsplicht. Dat betekent dat moet worden beoordeeld of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Zo ja, dan moet een plan- mer gemaakt worden. Dit betekent dat voor ieder programma dat een kader vormt voor een willekeurig project dus op zijn minst een plan-mer-beoordelingsplicht bestaat, en soms een directe plan-merplicht (als het een kader vormt voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige projecten). Deze vereisten staan in paragraaf van de Omgevingswet en - krachtens deze paragraaf - in het Omgevingsbesluit. De inhoudelijke vereisten zijn gesteld op grond van artikel 2.24 en paragraaf van de Omgevingswet. Een voorbeeld van een inhoudelijk vereiste op grond van artikel 2.24 is een instructieregel voor een programma opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Door de verwijzing naar paragraaf geldt deze overgangsbepaling voor niet verplichte programma’s van gemeenten, waterschappen, provincies en de rijksoverheid. Ten slotte moet een programma voor de inwerkingtreding van artikel 3.4 van de Omgevingswet van kracht zijn of onmiddellijk na de inwerkingtreding daarvan van kracht worden (onderdeel c). Als aan deze drie voorwaarden is voldaan wordt het programma gelijkgesteld met een programma onder de Omgevingswet. Door de gelijkstelling wordt de rechtsgeldigheid van programma’s, die (nog) niet in overeenstemming met de procedure van de Omgevingswet tot stand konden komen, buiten twijfel gesteld. Artikel 4.11a (nec-programma) Voor de implementatie van de herziene nec-richtlijn (zie ook paragraaf van deze memorie van toelichting) wordt voorgesteld om het nationaal nec-programma als verplicht programma toe te voegen (in artikel 3.9, eerste lid, Omgevingswet). Dit programma bevat de wijze waarop de in de richtlijn genoemde en in het Besluit kwaliteit leefomgeving op te nemen emissiereductiedoelstellingen verwezenlijkt zullen worden. Het eerste nationale nec-programma moet uiterlijk op 1 april 2019 aan de Europese Commissie worden verstrekt (artikel 10, eerste lid, nec-richtlijn). Beoogd is dat dit eerste programma blijft gelden onder de Omgevingswet. Onder het huidige recht was geen verplichting in nationale wetgeving opgenomen om het nationaal nec-programma vast te stellen. Daarom wordt in dit artikel alleen verwezen naar de verplichting uit de nec-richtlijn zelf. juli 2018 Eventuele voettekst

8 Samenhang omgevingsvisie en programma’s
Karakter Strategisch, integraal, politiek-bestuurlijk Uitvoeringsgericht, (multi)sectoraal, strategische elementen mogelijk Inhoud Ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving als geheel Uitwerking beleid voor bepaalde sector of bepaald gebied Benadering samenhang tussen domeinen Eén integraal ontwikkelingsbeleid voor fysieke leefomgeving (Multi)sectoraal, inzetten op afstemming, coördinatie verschillende domeinen Horizon Lange termijn Korte termijn Werking Basis voor handelen van het visievaststellend orgaan en programma’s Basis voor inzet maatregelen van het programmavaststellend orgaan over het desbetreffende onderwerp Juridische status Bindt enkel visievaststellend orgaan (zelfbindend) Bindt enkel programmavaststellend orgaan (zelfbindend) Vaststelling Gemeenteraad, Provinciale Staten, Minister BZK College van B&W, Algemeen bestuur waterschap, Gedeputeerde Staten, Minister die het aangaat Een programma bevat de uitwerking van beleid: bepaalde beleidsthema’s of gebiedsontwikkelingen worden hierin geconcretiseerd. In de uitvoeringsparagraaf van een omgevingsvisie kan worden aangeven dat elementen van de omgevingsvisie in een programma, het omgevingsplan of anderszins worden uitgewerkt. De uitvoeringsparagraaf kan ook in z’n geheel worden vastgelegd in een of meerdere programma’s. Zo’n programma is een apart instrument en daarmee dus geen onderdeel van de omgevingsvisie. Die knip kan worden gemaakt om overheden meer flexibiliteit te geven om opgaves wel of niet uit te werken en waar mogelijk in samenhang op te pakken. Afhankelijk van de vastgelegde afspraken kan een programma, binnen de kaders van de omgevingsvisie, tussentijds aangepast worden zonder tussenkomst van bijvoorbeeld de raad. Daarbij moet worden opgemerkt dat waterschappen geen omgevingsvisies maken als bedoeld in de Omgevingswet. Het is mogelijk dat waterschappen in hun (verplichte) waterbeheerprogramma’s ook strategische elementen opnemen die relevant zijn voor omgevingsvisies van andere bestuursorganen. Daarnaast kunnen uit de omgevingsvisies ook meer inhoudelijke programma’s voorvloeien, bijvoorbeeld een programma over de herontwikkeling van een gebied of over het aanpakken van een bepaalde doelstelling. Bij het opstellen van omgevingsvisies en programma’s moet bestaand beleid worden betrokken en meer in samenhang bezien. juli 2018 Eventuele voettekst

9 Vier typen programma’s nader toegelicht
tussenpagina juli 2018 Eventuele voettekst

10 Onverplichte programma’s
Onverplicht ≠ onbelangrijk > Meest voorkomende categorie Zelf in te zetten op opgaven waar het handig is. Zowel sectoraal als multi-sectoraal inzetbaar. Versterkt de samenwerking tussen beleidsvelden en bestuursorganen. Ruimte voor lokaal en regionaal (gebiedsgericht)beleid. Voorbeeld: gebiedsgerichte structuurvisie Wro onder de Ow een programma Voorbeeld: Gemeentelijk rioleringsprogramma (GRP) straks onverplicht. Koppeling met ander (bestaand) programma mogelijk? De wet noemt 1 voorbeeld, maar voorbeelden zijn er legio. Denk daarbij ook aan de gebiedsgerichte structuurvisies vanuit ruimtelijke ordening. Die worden onder de Ow gezien als programma’s (en niet als visies!) Onderwerpen zoals energiestransitie of klimaatadaptatie, gebiedsontwikkeling lenen zich goed om uit te werken middels een of meerdere programma’s. ‘Onverplicht’ wil zeggen dat je het instrument uit eigen initiatief en behoefte inzet. Het instrument biedt daarmee flexibiliteit in de vormgeving en uitwerking van beleidsdoelen. Van de vier typen is dit de meest voorkomende vorm van het programma onder de Ow. Van de vier typen wordt deze als eerste behandeld omdat dit de meest voorkomende vorm van het programma onder de Ow is. Als we kijken naar de inhoud (uitwerking van het te voeren beleid plus maatregelen om een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken) werken overheden al heel veel met programma’s. Het onverplichte programma is in die zin geen nieuw instrument, maar we moeten wel nadenken over de wijze waarop we dat instrument inzetten en wat de relatie is tot de omgevingsvisie en omgevingsplan. Het woord ‘onverplicht’ suggereert dat het minder prioriteit heeft, maar moet zo worden uitgelegd dat het flexibel kan worden ingezet daar waar het nodig is om het beleid verder vorm te geven. Het programma kan op sectoraal niveau worden ingezet. Maar het programma kan ook worden gebruikt voor complexe gezamenlijke opgaven, zoals de energietransitie. Het instrument versterkt – net al de andere typen - dan juist de samenwerking tussen beleidsvelden en bestuursorganen. Het onverplichte programma is ook te combineren met verplichte programma’s. Vaak zijn onverplichte programma’s nu buitenwettelijke figuren. De Wro biedt de mogelijkheid om naast de verplichte structuurvisie voor het hele grondgebied ook structuurvisies vast te stellen voor bijvoorbeeld een thema, project of gebied. Ook de Omgevingswet zal die mogelijkheid bieden, in de vorm van een programma. juli 2018 Eventuele voettekst

11 Verplichte programma’s volgend uit EU-regelgeving
Rijk Nationaal waterprogramma Beheerplan Natura 2000 Actieplan Geluid Nec- richtlijn Art. 3.9 Ow Provincie Regionaal waterprogramma Art. 3.8 Ow Gemeente Actieplan geluid Art. 3.6 Ow Waterschap Waterbeheerprogramma Art. 3.7 Ow Dit type programma is feitelijk niet nieuw binnen de beleidscyclus van de fysieke leefomgeving. Het betreft vooral reeds bestaande plannen en programma’s die volgen uit Europese regelgeving. Het gaat onder meer om de richtlijn omgevingslawaai, de kaderrichtlijn water, de richtlijn overstromingsrisico’s en de richtlijn luchtkwaliteit. De artikelen 3.6 tot en met 3.10 van de wet verplichten gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om voor deze domeinen programma’s vast te stellen. Qua inhoud brengt dit type geen grote wijzigingen met zich mee. Het verplichte programma biedt kansen om zowel de verticale als ook de horizontale afstemming (tussen waterbeheerders/gemeenten) te versterken. De verplichte waterprogramma’s hebben een verplichte Europese actualisatiecyclus van zes jaar. Het huidige beheerplan voor Rijkswateren (BPRW) loopt af, evenals het Nationaal Waterplan tot 22 december De inwerkingtreding van de Ow in 2021 betekent dat de Ow dan de wettelijke basis vormt voor de nieuwe waterprogramma’s. Het BPRW zal in 2021 opgaan in het nieuw vast te stellen nationaal waterprogramma. Verplichte programma’s die op grond van het oude recht zijn vastgesteld, blijven door overgangsrecht gelden onder de Omgevingswet (zie bijvoorbeeld de artikelen en voor het nationaal waterplan respectievelijk het regionaal waterplan). De datum waarop vernieuwing nodig is, wordt voor de waterprogramma’s en de actieplannen geluid ook door het Europese recht bepaald. De verplichting op grond van de Wet milieubeheer tot het vaststellen van gemeentelijke rioleringsplannen blijft gelden zolang het Bestuursakkoord Water loopt (2020). Daarna wordt dit plan facultatief. Nec richtlijn via Invoeringswet: Dit programma bevat de wijze waarop de in de richtlijn genoemde en in het Besluit kwaliteit leefomgeving op te nemen emissiereductiedoelstellingen verwezenlijkt zullen worden. Het eerste nationale nec-programma moet uiterlijk op 1 april 2019 aan de Europese Commissie worden verstrekt (artikel 10, eerste lid, nec-richtlijn). Beoogd is dat dit eerste programma blijft gelden onder de Omgevingswet. juli 2018 Eventuele voettekst

12 Verplichte programma’s bij (dreigende) overschrijding van omgevingswaarde
dreigt een omgevingswaarde die een overheid heeft gesteld te worden overschreden of wordt overschreden dan moet in beginsel de gemeente een programma opstellen met maatregelen (art Ow) Voorbeeld luchtkwaliteit: De programmaplicht bij dreigende overschrijding van een omgevingswaarde luchtkwaliteit komt te liggen bij burgemeester en wethouders. Voor luchtkwaliteit worden hierop enkele uitzonderingen gemaakt: voor PM2,5 (de blootstellingsconcentratieverplichtingen) en ozon komt de programmaplicht bij het Rijk te liggen en voor de omgevingswaarden SO2 en NOx die gelden in grote natuurgebieden komt de programmaplicht te liggen bij gedeputeerde staten. De plicht om een programma bij dreigende overschrijding vast te stellen ligt bij de gemeente of de waterbeheerder, tenzij bij algemene maatregel van bestuur of omgevingsverordening een ander bestuursorgaan is aangewezen dat het programma vaststelt. Vanwege de instrumentele koppeling van de omgevingswaarde met een verplicht programma bij dreigende overschrijding is nader inzicht in de werking en strekking van omgevingswaarden essentieel. De omgevingswaarde is in feite het leidend instrument, een verplicht programma slechts een volgend middel. Het vraagt het bestuursorgaan bij vast stelling van een omgevingswaarde na te denken over het in stand houden of bereiken van die omgevingswaarde en welke partij daartoe het beste in staat is. Ook hier is het van belang dat overheden tijdig met elkaar in gesprek gaan. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde, of dat dreigt te gebeuren, moet het verantwoordelijke bestuursorgaan een programma opstellen. Dit is in het bijzonder van belang voor luchtkwaliteit, omdat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit niet wordt gecontinueerd onder de Omgevingswet. Voor luchtkwaliteit stellen gemeenten programma’s vast, omdat nog alleen lokale overschrijdingen van de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit verwacht worden. De verplichting om deze programma’s vast te stellen ontstaat zodra uit de monitoringsresultaten blijkt dat niet voldaan wordt of dreigt niet voldaan te worden aan de omgevingswaarde. Dit geldt ook als die monitoringsresultaten nog onder het oude recht tot stand zijn gekomen. juli 2018 Eventuele voettekst

13 Programma met programmatische aanpak
Bijzonder type programma voor gemeente, provincie en rijk Wanneer gebruiksruimte onder druk staat Van toepassing verklaring in algemene regel (art 3.15 Ow) Geeft aan welke ruimte beschikbaar is voor activiteiten (art 3.16 Ow) Tijdelijke aanvulling of afwijking van bestaand toetsingskader Werkt door naar burgers & bedrijven Monitoring verplicht Uitvoeringsplicht (art 3.18 Ow) Bijzonder type programma, dat wel doorwerkt naar burgers & bedrijven. De drie andere typen programma’s zijn zelfbindend. Gebruiksruimte: De gebruiksruimte is de binnen een gebied aanwezige juridische ruimte voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. De gebruiksruimte is bedoeld om activiteiten in de fysieke leefomgeving mogelijk te maken zonder dat de doelen voor een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving in het gedrang komen. Bij de gebruiksruimte en de verdeling hiervan gaat het dus om de balans tussen beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Een programma met programmatische aanpak is een bijzonder type programma. Het creëert ruimte voor ontwikkelingen door samenhangende activiteiten en maatregelen in een gebied waar omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving onder druk staan. Het programma bepaalt de gebruiks- of ontwikkelingsruimte, die beschikbaar is voor economische activiteiten. Bijvoorbeeld uitbreiding van bedrijven of aanleg nieuwe wegen. Er wordt een tijdelijk nieuw beoordelingskader voor nieuwe activiteiten/ontwikkelingen vastgesteld. De ruimte voor activiteiten ontstaat doordat maatregelen het heersende niveau of waarde onder de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te brengen. De programmatische aanpak zelf maakt het niet mogelijk om (tijdelijk) van een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving af te wijken (en is dus niet vergelijkbaar met een gebiedsontwikkelingsplan onder de CHW). Uit monitoring moet blijken of aan de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving wordt voldaan. Het programma stuurt actief op de balans tussen maatregelen en toegestane activiteiten. Het programma kan daarmee dwingend zijn voor het toelaten van activiteiten of inbreken op bestaande rechten. Een programma met programmatische aanpak kan worden ingezet als een programma dat verplicht moet worden vastgesteld bij dreigende overschrijding. Het Rijk kan een programmatische aanpak vastleggen in het BKL om bijvoorbeeld aan omgevingswaarden te gaan voldoen. Middels een instructieregel kan aan een provincie of gemeente bijvoorbeeld de verplichting opgelegd worden om bij het vaststellen van een omgevingsplan of –vergunning de omgevingswaarden in acht te nemen. Om zo te kunnen voldoen aan de omgevingswaarden. In de omgevingsverordening kan de provincie een programmatische aanpak koppelen aan de instructieregels of beoordelingsregels in de omgevingsverordening. Het programma biedt dan maatregelen om te kunnen voldoen aan de omgevingswaarden of andere doelstellingen achter die regels. In het omgevingsplan kan de gemeente een programmatische aanpak koppelen aan de beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit. Het programma biedt dan maatregelen om te kunnen voldoen aan de omgevingswaarden of andere doelstellingen achter die regels. Het waterschap heeft geen bevoegdheden om de programmatische aanpak toe te passen. Toepassen van programmatische aanpak is pas mogelijk als het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving heeft vastgesteld, heeft bepaald dat de programmatische aanpak van toepassing is. Een programmatische aanpak zelf maakt het niet mogelijk om (tijdelijk) van een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving af te wijken (en is dus niet vergelijkbaar met het gebiedsontwikkelingsplan van de Crisis- en herstelwet). Daarvoor zijn andere mogelijkheden in het wetsvoorstel opgenomen. Zo kan bij de vormgeving van de omgevingswaarde ervoor worden gekozen om flexibiliteit in te bouwen, bijvoorbeeld door het hanteren van een bepaalde bandbreedte. Ook een omgevingswaarde, waaraan op een in de tijd verder gelegen moment (bijvoorbeeld in 2030) moet worden voldaan, kan mogelijkheden bieden voor flexibiliteit. Het instrument programmatische aanpak biedt de mogelijkheid om op een andere wijze aan de gestelde omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te voldoen. juli 2018 Eventuele voettekst

14 Programma vs programmatische aanpak
Verschillen tussen reguliere (on)verplichte programma’s en programma’s met een programmatische aanpak. juli 2018 Eventuele voettekst

15 Programma’s en andere kerninstrumenten
juli 2018

16 Functie van programma’s in beleidscyclus
Bij beleidsontwikkeling: - uitwerking van de omgevingsvisie voor een bepaald beleidsthema of een te ontwikkelen gebied Bij beleidsdoorwerking: - om een bepaalde staat van de fysieke leefomgeving te borgen - maatregelen voor het bereiken van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving Bij uitvoering: - juridisch toetsingskader Beleidscyclus: bewust de volgende stap zetten. Programma’s komen op meerdere plekken terug Het motto «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit» is de essentie van de Omgevingswet. De opbouw van het wetsvoorstel volgt een beleidscyclus. Die aanpak is ontleend aan EU-richtlijnen op het gebied van milieu en water. De beleidscyclus is bij het ontwerp van het wettelijk stelsel gebruikt om te duiden welke instrumenten bestuursorganen in de diverse fasen van de cyclus tot hun beschikking moeten hebben. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel staat in de beleidscyclus centraal. Dat komt in het wetsvoorstel tot uitdrukking in de eerder genoemde maatschappelijke doelen van de wet. Alle spelers in de fysieke leefom-geving, burgers, bedrijven en overheden dragen hieraan bij. De regering is er bij de vormgeving van het stelsel van uitgegaan dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in toenemende mate wordt bepaald door initiatieven in de samenleving. Een strategische, integrale omgevingsvisie voor het gehele grondgebied* is nodig om te bepalen hoe de taken van een bestuursorgaan worden ingevuld en om de verdere ambities voor de fysieke leefomgeving te formuleren. In programma’s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Vaak zal het gaan om uitwerkingen van de omgevingsvisie, bijvoorbeeld een programma over de hoofdlijnen van de ontwikkeling van een gebied. Een programma is verplicht als dat volgt uit EU-richtlijnen of als de vereiste kwaliteit niet wordt gehaald. De zorg van de overheid wordt inhoudelijk ingekleurd en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot bestuursorganen: omgevingswaarden en instructieregels. Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om kwaliteitseisen voor water of lucht en waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen. Een instructieregel is een regel over uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan. Het gaat bijvoorbeeld om regels over de inhoud, toelichting of motivering van een besluit in verband met de externe veiligheid. De activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden tot ontwikkelingen in de feitelijke toestand. Via monitoring bepaalt de overheid of aan omgevings-waarden wordt voldaan en wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving is. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen. De cyclische aanpak is een uiting van een paradigmawisseling: van behoud en bescherming naar een actieve aanpak om voortdurend te werken aan een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De gestelde omgevingswaarden en geformuleerde kwaliteiten moeten daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij moet voor alle belanghebbenden (andere overheden, burgers, bedrijven, organisaties) inzichtelijk zijn welke ruimte voor ontwikkeling er is en welke rol en betrokkenheid zij hebben in de verschillende fasen van de cyclus. Verantwoordelijke bestuursorganen moeten ook door derden kunnen worden aangesproken op het al of niet realiseren van omgevingswaarden, kwaliteiten en projecten en op de uitvoering van beleid dat is vastgelegd in omgevingsvisies en programma’s. Monitoring en de beschikbaarstelling van gegevens daaruit is hierbij van wezenlijk belang. De beleidscyclus is daarmee ook het denkmodel voor het ontwerp van het wetsvoorstel. In veel gevallen stelt het wetsvoorstel het toepassen van onderdelen van de beleidscyclus verplicht, bijvoorbeeld bij het vaststellen van omgevingswaarden, het opstellen van een programma, het vaststellen van regels of het meewegen van een belang bij vergunningver-lening. Soms is het wenselijk juridische koppelingen aan te brengen tussen instrumenten. Maar dat is niet in alle gevallen geschikt of wenselijk voor het goed functioneren van de beleidscyclus en daarmee voor het bereiken van een optimale kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In de meeste gevallen is er dan ook geen juridische samenhang of doorwerking tussen de in de cyclus weergegeven rechtsfiguren. Dat zou leiden tot verdere juridisering en daardoor belemmering van een doelmatige en doeltreffende overheidszorg. Een bestuursorgaan moet dus welbewust de volgende stap in de cyclus zetten. In één geval voorziet het wetsvoorstel – in aansluiting op Europese verplichtingen – in een sluitende werking van de cyclus. Als doelstellingen zijn uit te drukken in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen kunnen ze worden vastgelegd in omgevingswaarden. Een bestuursorgaan is verplicht om te monitoren of omgevingswaarden daadwerkelijk worden gehaald. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt of zal worden aan een omgevingswaarde, geldt een plicht om een programma vast te stellen. Het programma bevat de maatregelen die verzekeren dat blijvend aan omgevingswaarden wordt voldaan. Ook bevat het wetsvoorstel bepalingen die bewerkstelligen dat maatregelen in programma’s ook daadwerkelijk worden uitgevoerd en dat een programma moet worden aangepast als niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde. Verder is een goede voorbereiding en betrokkenheid van derden bij de ontwikkeling van beleid en de besluitvorming over activiteiten ook van belang voor het functioneren van de beleidscyclus. In dit licht biedt het wetsvoorstel mogelijkheden om de «sneller en beter»-aanpak toe te passen. Het gaat kort gezegd om prikkels die een vroegtijdige, integrale visievorming en afweging over projectinitiatieven stimuleren, inclusief de betrokkenheid van derden daarbij, en om de borging door goede monitoring en bijsturing van beleidsprogramma’s of projecten. Bij beleidsontwikkeling: - bij uitwerking van de omgevingsvisie voor een bepaald beleidsthema of een te ontwikkelen gebied Bij beleidsdoorwerking: - om een bepaalde staat van de fysieke leefomgeving te borgen - maatregelen voor het bereiken van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving Bij uitvoering: - Flexibel/juridisch toetsingskader (beleidsregels) Verdeelmodel van ontwikkelingsruimte - Toetsingskader voor activiteiten (programmatische aanpak en waterprogramma’s) Wil het bestuursorgaan het beleid laten doorwerken naar burgers en bedrijven dan moet het bestuursorgaan andere instrumenten, bv het omgevingsplan, uit de beleidscyclus inzetten. Op die manier zet een bestuursorgaan daarmee welbewust de volgende stap in de cyclus. juli 2018 Eventuele voettekst

17 Programma in relatie tot omgevingsvisie
Geen strakke scheiding Programma’s behoeven geen basis in visie (maar ook niet tegenstrijdig) Visie is strategisch, programma is uitvoeringsgericht 1 visie, meerdere programma’s mogelijk Bewust nadenken over doorwerking en concretisering van doelen met een uitvoeringsparagraaf in de omgevingsvisie Het gaat om proces niet om product. Werken met een gemeenschappelijke omgevingsagenda mogelijk als basis voor regionale opgaves. - Je kunt in het traject van een omgevingsvisie al nadenken over de doorwerking en concretisering van doelen en hoe je daarop wilt sturen. Dat kan bijvoorbeeld in een (korte) uitvoeringsparagraaf in de omgevingsvisie. -      De uitvoeringsparagraaf van een omgevingsvisie kan ook worden vastgelegd in een programma. Dit is dan een apart programma en daarmee dus geen onderdeel van de omgevingsvisie. -      Waarom wordt die knip gemaakt? Het biedt flexibiliteit voor B&W/GS om opgaves wel of niet uit te werken en waar mogelijk in samenhang op te pakken. Het programma kan tussentijds aangepast worden zonder tussenkomst van de raad. Je kunt onderwerpen oppakken in een programma ook al staat hierover niets in de omgevingsvisie. Als dat programma niet zou passen binnen het brede beleidsmatige kader van de omgevingsvisie is dat een indicatie dat aanpassing van de visie aan de orde is. juli 2018

18 Programma in relatie tot algemene regels
Wat neem je op in Algemene regels? Juridische maatregelen (indien gewenst en aangekondigd in programma) Voorbeelden: Regels voor activiteiten Functies aan locaties en regels Omgevingswaarden (optioneel) Beoordelingsregels voor vergunningen Een Programma met Programmatische aanpak Algemene regels zijn de …… juli 2018 Eventuele voettekst

19 Programma: een veelzijdig instrument in de geest van de Omgevingswet
Maakt doelen van de omgevingsvisie concreet Op programma niveau kunnen andere belangen op tafel komen Sectoraal of multisectoraal Vraagt inzet van verschillende afdelingen/professionals/organisaties Alleen of samen met andere overheden Handig en concreet middel om regionaal gesprek te voeren over een gedeelde opgave Verschillende ‘maatregelen’ mogelijk Andere sturing overheid vraagt andere inzet van instrumenten. Op visieniveau kunnen gesprekken op strategisch niveau blijven en vaak hoog over vliegen. Met programma’s ga je concreet nadenken over uitwerking. Er kunnen dan in kleiner verband nieuwe belangen op tafel komen die niet eerder zijn benoemd, maar ook gezamenlijke doelen zodat samenwerking voor beide partijen meerwaarde biedt. Flexibiliteit van programma. Kan zowel sectoraal als multisectoraal. Uitdaging om over de beleidsgrenzen heen te kijken en de beleidsdomeinen meer in samenhang te bezien (anders werken). Gezamenlijke programma’s mogelijk. Art 2.2 lid 2 Ow biedt hiervoor de basis. Denk aan thema’s zoals energietransitie of woningbouwopgave Uitdaging niet meteen naar de juridische regels door te schieten maar ook de andere beleidsinstrumenten (subsidie en communicatie) in te zetten. Ook koppeling met verplichte programma’s mogelijk. Bepaalde maatregelen kunnen dus meerdere doelen dienen! juli 2018 Eventuele voettekst

20 De ‘kracht’ van het programma
Versterkt samenhang tussen beleidsvelden Maakt duidelijk wat je doet om doelen te bereiken Dwingt je na te denken over doorwerking en uitvoerbaarheid Versterkt samenwerking tussen bestuursorganen Werken met programma’s biedt de kans om oude beleidsplannen in nieuwe context te gieten. juli 2018

21 Omgevingswaarden Het zijn juridisch verankerde beleidsdoelen.
Een omgevingswaarde wordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen (ivm monitoring) Een omgevingswaarde schept twee verplichtingen: de plicht tot monitoren en de plicht tot het opstellen van een programma met maatregelen wanneer er sprake is van een dreigende overschrijding. Omgevingswaarden zijn alleen gericht tot het bestuursorgaan die de omgevingswaarde stelt. Wie: Rijk, provincie en gemeente De mogelijkheden tot het stellen van decentrale omgevingswaarden worden verruimd. Decentrale omgevingswaarden: voor onderwerpen waar rijk niets heeft geregeld, zoals regionale omgevingswaarde voor geur of voor lichthinder of Aanvulling of afwijking van rijksomgevingswaarden (voor zover dat is toegestaan) juli 2018 Eventuele voettekst